Autotutela possessoria sui beni indisponibili e collegamento negoziale complesso (TAR Campania n. 890 del 13.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il potere di autotutela esecutiva di cui all’art. 823, comma 2, cod. civ. presuppone il previo accertamento della natura demaniale o patrimoniale indisponibile del bene, desumibile dalla proprietà pubblica, dalla manifestazione di volontà dell’ente di destinarlo a pubblica utilità e dall’attuale esigenza di tale destinazione. Ove il bene rientri nel patrimonio disponibile, la pubblica amministrazione può agire solo con gli strumenti civilistici. Nel collegamento negoziale a struttura complessa tra delibera di Giunta, accordo procedimentale ex art. 11, legge n. 241/1990 e contratto di comodato, la scadenza dell’accordo procedimentale travolge il comodato collegato, elidendo la causa dell’operazione. L’ordinanza di restituzione adottata dopo che il concessionario abbia manifestato la volontà di sciogliersi dal vincolo è legittima.

Il Fatto

La ricorrente, una fondazione culturale, aveva sottoscritto con il Comune una convenzione di comodato d’uso e un accordo procedimentale ex art. 11, legge n. 241/1990, entrambi approvati con la medesima delibera di Giunta, per la gestione di un palazzo storico destinato ad attività culturali.

Dopo contestazioni sull’uso del bene, il Comune ha comunicato di volersi avvalere della facoltà di scioglimento, quindi ha intimato il rilascio dei locali. La fondazione ha impugnato gli atti davanti al TAR, ottenendo dapprima una sospensione cautelare. N N Successivamente il Comune ha adottato un’ordinanza dirigenziale in autotutela possessoria ex artt. 823-828 cod. civ., impugnata con motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto qualificato il bene. La natura patrimoniale indisponibile del palazzo si desume da tre indici concorrenti: la proprietà pubblica, l’attestazione dell’ente sulla destinazione del bene, gravato da vincolo storico-artistico ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, e l’effettiva funzionalizzazione al soddisfacimento di interessi culturali della collettività. Il Collegio richiama il criterio delle tre condizioni elaborato in tema di pubblico servizio (Cons. Stato, Sez. VII, n. 5183 del 2025): proprietà pubblica, manifestazione di volontà di destinazione e attuale esigenza pubblicistica.

Accertata la qualificazione, i giudici hanno verificato la legittimità dell’azione amministrativa. Il potere di cui all’art. 823, comma 2, cod. civ. non è connesso al possesso ma agli interessi pubblici che il bene soddisfa, ed è esercitabile anche sui beni del patrimonio indisponibile, che ai sensi dell’art. 828, comma 2, cod. civ. non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi di legge.

Il passaggio centrale riguarda il collegamento negoziale. Tra delibera di Giunta, convenzione e accordo procedimentale esiste un vincolo di scopo che configura una fattispecie a formazione complessa. L’accordo era scaduto per decorso del triennio e non era stato rinnovato; di conseguenza, le sorti dell’accordo si riverberano sul comodato collegato, elidendo la causa dell’operazione complessiva. Non può quindi ritenersi efficace il solo comodato per il periodo residuo.

Il Collegio ha inoltre valorizzato la condotta della fondazione, che già nel giugno 2024 aveva manifestato la volontà di sciogliere anticipatamente la convenzione, impegnandosi a comunicare la data del trasferimento entro giugno 2025. Il Comune ha agito solo dopo aver confidato in buona fede in tale dichiarazione. Non convince la doglianza sulla mancanza di un bisogno imprevisto e urgente: rileva l’obbligo di sana gestione dei beni pubblici, la cui violazione può fondare responsabilità erariale.

Il ricorso introduttivo è dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo stato superato dalla nuova ordinanza. I motivi aggiunti sono rigettati. Le spese sono compensate.