Avviso esplorativo non vincolante ed esclusione dell’affidamento qualificato (Cons. Stato n. 6902 del 15.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’avviso esplorativo per manifestazione di interesse ha natura pre-negoziale e strumentale, assolvendo a una funzione meramente conoscitiva finalizzata a individuare gli operatori economici da invitare a una successiva procedura. Esso non integra, neppure indirettamente, una manifestazione di volontà dell’amministrazione diretta a vincolarsi verso una o più offerte. In assenza di una esplicita volontà esternata e formalizzata all’offerente non sorge alcun vincolo negoziale e non può configurarsi in capo allo stesso una aspettativa qualificata alla conclusione dell’affare. L’amministrazione resta pertanto libera, fino a quel momento, di mutare il proprio intendimento e di non procedere oltre, anche in presenza di atti interni o di interlocuzioni tra amministrazioni favorevoli all’acquisto.

Il Fatto

Con un avviso esplorativo il Comune avviava un’indagine di mercato per individuare un immobile da destinare a nuova sede del Centro per l’impiego, previa allocazione dei fondi regionali. Una società presentava istanza di partecipazione, offrendo in vendita un proprio immobile. Una commissione valutatrice giudicava l’immobile idoneo e, con determinazione dirigenziale, il Comune recepiva i verbali formalizzando la decisione di procedere all’acquisizione, trasmettendo gli atti alla Regione per il trasferimento delle risorse.

Dopo una perdurante inerzia, la società sollecitava la stipula del contratto e l’accesso agli atti. Il Comune comunicava la volontà di non procedere all’acquisto, per difformità strutturali e carenza documentale, e con successiva deliberazione formalizzava il diniego, individuando un immobile comunale quale soluzione alternativa. La società impugnava gli atti davanti al TAR, che respingeva il ricorso e i primi motivi aggiunti, dichiarava improcedibili i secondi e rigettava la domanda risarcitoria. Propone appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina il motivo con cui l’appellante censura la legittimità dell’interruzione della procedura, assumendo che gli atti adottati avessero ingenerato un affidamento tutelabile nell’acquisto. Il thema decidendum è pertanto se un avviso esplorativo, seguito da atti interni favorevoli, possa determinare un vincolo negoziale o un’affidamento qualificato in capo all’offerente.

La risposta è negativa. L’art. 9 della lex specialis stabiliva espressamente che l’avviso “non vincola il Comune alla conclusione del procedimento e quindi all’acquisto dell’immobile”, che l’Ente “potrà insindacabilmente valutare di non procedere all’acquisizione” senza che i proponenti possano avanzare pretese risarcitorie, e che lo stesso “non costituisce offerta al pubblico ex art. 1336 cod. civ., né promessa di acquisto”. La clausola prevedeva inoltre la facoltà di sospendere, revocare o annullare l’avviso.

Su questa base il Consiglio di Stato ricostruisce la natura dell’istituto: l’avviso esplorativo assolve solo a una funzione conoscitiva, essendo finalizzato a individuare gli operatori da invitare a una successiva gara, e non integra una manifestazione di volontà dell’amministrazione diretta a vincolarsi. Per il sol fatto che le offerte siano state proposte o che l’amministrazione abbia dichiarato un qualche interesse verso alcune di esse non nasce alcun vincolo.

Ne consegue che, in assenza di una volontà esternata e formalizzata all’offerente, non sorge né un vincolo negoziale né un’aspettativa qualificata in buona fede alla positiva conclusione dell’affare. Prima della pubblicizzazione secondo le regole generali della volontà di concludere uno specifico accordo, l’amministrazione è libera di mutare anche radicalmente il proprio avviso. Nella specie gli atti successivi erano interni o intercorsi tra amministrazioni, senza mai formalizzare all’appellante la volontà di procedere nei suoi riguardi; la stessa società aveva appreso solo casualmente, o per via di accesso, l’apprezzamento della propria offerta.

Il Collegio ritiene infine non determinanti le censure sulla regolarità urbanistica dell’immobile, poiché, non vertendosi in materia di recesso contrattuale, il Comune era comunque libero di non addivenire all’acquisto. Il rigetto del motivo è assorbente delle ulteriori doglianze sull’interesse a contestare la destinazione dell’immobile alternativo e sulla reiezione della domanda risarcitoria. L’appello è respinto, con compensazione delle spese in ragione della particolarità delle questioni.