La clausola di salvaguardia è valida e preclude l’impugnazione degli atti presupposti (Cons. Stato n. 6 del 2026)

Principi di diritto (Massima)
È valida la clausola di salvaguardia inserita nell’accordo annuale stipulato ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 tra una struttura sanitaria privata accreditata e l’Azienda sanitaria locale, con la quale il privato accetta incondizionatamente il contenuto degli atti amministrativi di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e rinuncia alla loro impugnazione. Tale clausola, espressione del potere autoritativo esercitato in forma consensuale ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241/1990, determina un’acquiescenza libera e consapevole ai provvedimenti presupposti, compatibile con gli artt. 24 e 113 Cost. L’effetto preclusivo opera solo per gli atti noti o conoscibili al momento della sottoscrizione, restando impugnabili gli atti sopravvenuti e i giudizi pendenti relativi ad annualità precedenti.

Il Fatto

La società appellante, titolare di una struttura oculistica accreditata che eroga prestazioni per conto del Servizio sanitario della Regione Sicilia, ha impugnato il decreto assessorile n. 643 del 2024 di determinazione degli aggregati di spesa per l’assistenza specialistica da privato. Con motivi aggiunti ha gravato gli atti con cui l’Azienda sanitaria provinciale ha richiesto l’emissione di una nota di credito per conguaglio intra-budget. Il TAR Sicilia ha respinto il ricorso e la società ha proposto appello, deducendo cinque motivi di censura, tra cui l’illegittimità della clausola di salvaguardia contenuta nello schema di contratto, che imporrebbe la rinuncia preventiva alla tutela giurisdizionale. Il Presidente del Consiglio di Stato ha rimesso la questione all’Adunanza plenaria per la risoluzione del contrasto tra la giurisprudenza della terza Sezione e quella del C.G.A.R.S..

La Motivazione della Corte

L’Adunanza plenaria ha dichiarato inammissibili gli interventi delle associazioni di categoria, difettando il requisito della legittimazione: l’interesse alla mera enunciazione di un principio favorevole non integra la titolarità di una posizione giuridica collegata o dipendente da quella della parte principale, come già affermato da Ad. plen. n. 18/2021 e n. 15/2024.

Nel merito, la Corte ha affermato la validità della clausola, richiamando la natura autoritativa dell’accordo di cui all’art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992. La determinazione dei tetti di spesa è atto vincolante della programmazione regionale, funzionale al rispetto degli artt. 81 e 97 Cost. e al finanziamento del Servizio sanitario nazionale. L’accordo, concluso in forma consensuale ma espressione del potere amministrativo, è soggetto ai principi del codice civile solo “in quanto compatibili” con il perseguimento dell’interesse pubblico, ai sensi dell’art. 11, comma 2, legge n. 241/1990. Da ciò discende l’inapplicabilità dell’art. 1462 c.c., invocato dall’orientamento minoritario, riguardando tale norma i contratti tra privati e non gli accordi il cui contenuto è eterodeterminato da provvedimenti amministrativi.

La sottoscrizione dell’accordo integra un’acquiescenza libera e consapevole ai provvedimenti presupposti, come richiesto dalla giurisprudenza (cfr. Ad. plen. n. 1/2016), con conseguente inammissibilità delle contestazioni successive in forza del divieto di venire contra factum proprium e del principio di buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990. La sospensione dell’accreditamento in caso di mancata sottoscrizione non integra un pregiudizio giuridicamente rilevante, trattandosi di strumento ampliativo della sfera giuridica che il privato resta libero di non accettare, potendo operare nel libero mercato.

La Corte ha precisato, tuttavia, che l’effetto preclusivo è circoscritto agli atti noti o conoscibili al momento della firma dell’accordo annuale. Sono invece impugnabili gli atti sopravvenuti, le delibere di consuntivo e i giudizi pendenti relativi ad atti disciplinanti annualità precedenti, per i quali la rinuncia preventiva a diritti non ancora sorti sarebbe nulla per mancanza dell’oggetto ai sensi dell’art. 1418 c.c. Il terzo motivo di appello è stato respinto, con restituzione degli atti alla sezione per l’esame degli ulteriori motivi.