Gare-ponte sulle concessioni balneari e royalty sul fatturato: ammissibile l’impugnazione del bando (TAR Lazio n. 13894 del 30.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
È ammissibile l’impugnazione immediata della lex specialis di una gara per l’affidamento di concessioni demaniali marittime quando le censure investono gli elementi essenziali del rapporto concessorio, come la durata del titolo e il corrispettivo, atteso che la lesione è attuale e prescinde dall’esito della procedura. La pubblica amministrazione può indire una c.d. gara-ponte, di durata inferiore al minimo legale, nelle more dell’attuazione del nuovo modulo procedimentale di cui all’art. 4 della legge n. 118/2022, laddove non sussistano concessioni in essere da prorogare e occorra assicurare la continuità dei servizi turistico-ricreativi sul litorale. È altresì legittima la previsione, in aggiunta al canone, di una royalty sul fatturato del concessionario, quale criterio di valorizzazione del bene demaniale, non risultando la clausola indeterminata né irragionevole.

Il Fatto

Una società operante nel settore turistico ha impugnato dinanzi al TAR Lazio l’avviso pubblico del 14.02.2025 con cui Roma Capitale ha indetto la procedura per l’affidamento di trentuno concessioni di beni demaniali marittimi del litorale romano, per finalità turistiche e ricreative, per la durata di una stagione balneare (o annualità per gli esercizi di ristorazione), con facoltà di riassegnazione per ulteriori due stagioni. La ricorrente ha contestato la scelta di non applicare integralmente la disciplina statale di cui all’art. 4 della legge n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024, deducendo, tra l’altro, l’illegittimità della durata ridotta, della previsione di una royalty sul fatturato quale elemento dell’offerta economica, delle modalità di determinazione dell’indennizzo e di diversi criteri di valutazione delle offerte.

La società ha tuttavia partecipato alla gara per due lotti, risultando in posizione non utile in graduatoria. Ha quindi impugnato gli atti di aggiudicazione e, successivamente, la determinazione di esclusione dalla procedura, adottata dall’amministrazione per la ritenuta sussistenza di un unico centro decisionale tra la ricorrente e altri due operatori economici. Ha infine gravato gli atti di sgombero e di accesso forzoso relativi alle aree demaniali oggetto delle concessioni scadute.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha preliminarmente riunito i ricorsi per connessione, riconoscendo l’ammissibilità dell’impugnativa avverso il bando limitatamente ai profili concernenti la durata dei titoli e la royalty. Il Collegio ha superato l’eccezione di inammissibilità fondata sulla natura non immediatamente escludente delle clausole gravate, richiamando l’elaborazione dell’Adunanza plenaria n. 1 del 2003 e valorizzando la peculiarità del caso: la ricorrente ha contestato gli elementi essenziali della concessione, la cui eventuale correzione in sede giurisdizionale successiva all’aggiudicazione non sarebbe comunque possibile, poiché la platea degli operatori interessati a un titolo di lungo periodo differisce da quella degli aspiranti a una concessione-ponte gravata dalla royalty.

Nel merito, il Tribunale ha ritenuto che la gara-ponte non sia illegittima, in quanto la normativa statale di cui alla legge n. 118/2022, pur di immediata applicazione, è finalizzata all’ordinata programmazione delle procedure di affidamento, che nella specie non poteva realizzarsi tramite la proroga delle concessioni in essere, atteso che sul litorale romano non vi erano titoli validi da prorogare. La mancata adozione del PUA da parte di Roma Capitale non è stata ritenuta ostativa all’applicazione della disciplina statale, non potendo l’inerzia dell’ente ritardare l’attuazione della legge.

Quanto alla royalty sul fatturato, il TAR ha escluso profili di illegittimità, ravvisando nella clausola una legittima espressione del potere di valorizzazione del bene demaniale, coerente con i principi espressi dall’Adunanza plenaria n. 17 del 2021. La previsione è stata ritenuta determinata per relationem, in quanto parametrata all’andamento dell’attività d’impresa, e non irragionevole nel contesto di una procedura temporanea, consentendo agli operatori di adattare l’offerta alla propria struttura di costi e ricavi.

Con riguardo all’esclusione dalla gara, il Collegio ha confermato la legittimità del provvedimento, ravvisando la sussistenza di rilevanti indizi di un unico centro decisionale tra la ricorrente e le altre due società, desumibili dagli stretti legami di parentela tra i titolari, dall’identità di sede legale, di residenza e di domicilio, nonché dalla partecipazione alle medesime procedure e alla costituzione contestuale delle società. Pur riconoscendo la natura non automatica della causa di esclusione di cui all’art. 95, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 36/2023 e la tendenziale doverosità del contraddittorio procedimentale, il TAR ha applicato l’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, della legge n. 241/1990, ritenendo che l’amministrazione abbia dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

Infine, il Tribunale ha respinto le censure avverso gli atti di sgombero, qualificando la ricorrente alla stregua di occupante sine titulo, non avente diritto all’indennizzo previsto per il concessionario uscente, e ha ritenuto legittimo l’esercizio del potere di autotutela demaniale ex art. 823, comma 2, c.c., ricorrendone i presupposti della demanialità del bene e dell’abusività della detenzione.