Autotutela esecutiva e occupazione sine titulo di bene demaniale (Cons. Stato n. 8862 del 06.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il potere di autotutela esecutiva di cui all’art. 823, secondo comma, cod. civ. non richiede il previo esperimento di un giudizio ordinario di cognizione e non è soggetto ad alcun limite temporale, poiché risponde alla tutela degli interessi pubblici cui il bene demaniale è destinato e non alla difesa del possesso. Esso non è assimilabile all’autotutela annullatoria e non incontra l’applicazione estensiva del termine di diciotto mesi dell’art. 6 della legge n. 124/2015, né il termine annuale dell’art. 1168 cod. civ.. Il provvedimento di rilascio ha natura doverosa e vincolata e non esige comparazione con l’interesse del privato occupante, non essendo configurabile un affidamento legittimo in presenza di occupazione abusiva. L’art. 823, secondo comma, cod. civ. non sottrae l’atto al sindacato giurisdizionale e non comprime il diritto di difesa né le garanzie partecipative, con conseguente manifesta infondatezza della relativa questione di legittimità costituzionale.

Il Fatto

Una società esercente attività di ristorazione occupava, in forza di un contratto di locazione commerciale risalente al 1989 e poi di un atto di concessione del 2002, una porzione di un compendio immobiliare demaniale. Scaduta la concessione nel dicembre 2008 e non rinnovata, l’Agenzia del Demanio emanava nel 2021 un’ordinanza di rilascio ai sensi dell’art. 823 cod. civ., sul presupposto dell’occupazione sine titulo.

La società impugnava l’atto davanti al TAR Lazio, che respingeva il ricorso. Proponeva quindi appello, contestando la sussistenza di un nesso di pregiudizialità con i contenziosi civili pendenti, la legittimità dell’autotutela, l’omessa partecipazione procedimentale e la lesione dell’affidamento; in corso di causa introduceva nuove censure e una questione di legittimità costituzionale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge anzitutto la richiesta di rinvio, priva di specificazione dei motivi addotti e oggettivamente dilatoria. Delibata d’ufficio ex art. 73, comma 3, cod. proc. amm., la censura sulla carenza di legittimazione attiva dell’Agenzia costituisce in realtà un motivo aggiunto ex art. 104, comma 3, cod. proc. amm., non notificato alle controparti e comunque tardivo. Il Collegio applica tuttavia la regola dell’art. 49, comma 2, cod. proc. amm., che consente di decidere anche a contraddittorio non integro quando il gravame sia manifestamente infondato, evitando incombenti inutili.

Nel merito il motivo aggiunto è infondato: il trasferimento del 2018 invocato dall’appellante riguarda particelle catastali diverse da quelle oggetto dell’ordine di rilascio, per cui le aree sono rimaste in capo all’Agenzia, munita della legittimazione attiva. La questione di legittimità costituzionale dell’art. 823, secondo comma, cod. civ. è inammissibile per violazione del divieto di nova e, nel merito, manifestamente infondata.

Il Collegio ribadisce che l’autotutela esecutiva risponde in via diretta all’interesse pubblico all’uso del bene e solo indirettamente al diritto dominicale, donde l’inutilità del previo accertamento giudiziale. Richiamando propri precedenti, sottolinea che il rilascio ha natura vincolata e che l’onere probatorio del presupposto incombe sull’Amministrazione.

Quanto ai motivi originari, nessuno merita accoglimento: l’esercizio dell’attività non supplisce alla mancanza di titolo; il nesso di pregiudizialità con i giudizi civili non sussiste; il potere ex art. 823 cod. civ. non incontra limiti temporali, data l’eterogeneità rispetto all’art. 1168 cod. civ.; le garanzie partecipative sono state rispettate nel sopralluogo del 2021, e il verbale, non impugnato con querela di falso, resta assistito dalla fede privilegiata ex art. 2700 cod. civ.; la concessione è scaduta e mai rinnovata, neppure per facta concludentia, con irrilevanza del pagamento dei canoni.