Contributo straordinario settore energetico: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 15884 del 06.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate, adottato in attuazione dell’art. 37, comma 5, del d.l. n. 21 del 2022, conv. con mod. dalla legge n. 51 del 2022, e istitutivo del contributo straordinario contro il caro bollette a carico delle imprese del settore petrolifero ed energetico, è atto amministrativo generale e, come tale, è impugnabile davanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7, commi 1 e 4, cod. proc. amm.. Non rileva, a fondare la giurisdizione, la natura discrezionale o vincolata dell’atto, essendo sufficiente che si tratti di atto autoritativo proveniente da una pubblica amministrazione. Diversa è la posizione dei provvedimenti impositivi individuali, devoluti alle corti di giustizia tributaria ex artt. 2 e 19 del d.lgs. n. 546 del 1992, restando ferma la possibilità di tutela preventiva avverso gli atti generali. La circolare interpretativa dell’Agenzia delle entrate, per stretta connessione contenutistica e contenuto integrativo del provvedimento direttoriale, è associabile a quest’ultimo sul piano della sussistenza della giurisdizione amministrativa.

Il Fatto

Una società operante nel settore energetico impugnava davanti al TAR Lazio il provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle entrate attuativo del contributo straordinario introdotto dall’art. 37 del d.l. n. 21 del 2022, la circolare n. 22/E del 23 giugno 2022 e la risoluzione n. 29/E del 20 giugno 2022,deducendone l’illegittimità anche sotto il profilo costituzionale e della conformità al diritto dell’Unione europea.

Il TAR dichiarava inammissibile il ricorso per difetto assoluto di giurisdizione. Il Consiglio di Stato, in accoglimento dell’appello della contribuente, annullava con rinvio la pronuncia di primo grado e affermava la giurisdizione del giudice amministrativo, in conformità a propri precedenti. Avverso tale decisione l’Agenzia delle entrate, l’ARERA, il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica e la Presidenza del Consiglio dei Ministri proponevano ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi degli artt. 362 cod. proc. civ. e 110 cod. proc. amm.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite esaminano congiuntamente i due motivi, con i quali i ricorrenti sostengono che la natura amministrativa dell’atto a contenuto generale non radicherebbe di per sé la giurisdizione del giudice amministrativo, non essendo configurabile un interesse legittimo tutelabile, e che la medesima conclusione varrebbe per la circolare, priva di contenuto vincolante per gli uffici periferici.

La Corte rileva che la decisione del Consiglio di Stato è in linea con la propria giurisprudenza, formatasi proprio in sede di regolamento di giurisdizione su fattispecie impugnatorie sovrapponibili, nella quale è stata dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo (Sezioni Unite n. 29110/2023, n. 29106/2023, n. 29103/2023, n. 29083/2023 e n. 29072/2023).

Il provvedimento direttoriale è qualificato come atto amministrativo generale, impugnabile davanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7, commi 1 e 4, cod. proc. amm.. Le Sezioni Unite precisano che non ha rilievo la natura discrezionale o vincolata dell’atto, non essendo tale profilo presupposto necessario della competenza giurisdizionale amministrativa: è sufficiente che si tratti di un atto autoritativo proveniente da una pubblica amministrazione. Diversa è l’ontologia dei provvedimenti impositivi individuali, devoluti al giudice tributario ex artt. 2 e 19 del d.lgs. n. 546 del 1992.

Quanto all’azione proposta, la Corte osserva che essa coincide con una forma di tutela preventiva avverso atti amministrativi generali, legittimata dall’art. 7, commi 1 e 4, cod. proc. amm. e, per converso, dall’art. 7, comma 5, del d.lgs. n. 546 del 1992, che consente al giudice tributario la disapplicazione del regolamento o dell’atto generale illegittimo, salva l’impugnazione nella diversa sede competente.

Per la circolare n. 22/E del 2022, ritenuta dall’Agenzia meramente interpretativa, la Corte richiama il proprio orientamento secondo cui, per stretta connessione contenutistica, essa ha contenuto integrativo del provvedimento direttoriale e allo stesso è associabile sul piano della giurisdizione amministrativa. In consonanza sono richiamate la sentenza del Consiglio di Stato n. 3219/2023, in tema di riserva di legge ex art. 23 Cost., e le ordinanze del TAR Lazio n. 763/2024 e n. 766/2014 di rimessione alla Corte costituzionale, nonché la sentenza del Consiglio di Stato n. 9188/2023 sulla natura non vincolante delle circolari in materia tributaria.

Il ricorso è dunque rigettato e dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo. Le spese del giudizio sono compensate per la novità della questione trattata all’epoca dell’instaurazione del ricorso, definito sulla base di arresti resi nel 2023.