Decadenza PUA nulla senza accertamento colpa e proporzionalità (TAR Emilia-Romagna n. 405 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
È nulla, per contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità, la clausola della convenzione urbanistica che prevede la decadenza automatica del piano attuativo per il mancato rispetto del termine finale di attuazione, senza alcuna valutazione circa l’imputabilità del ritardo al soggetto attuatore e l’entità della violazione. Le convenzioni urbanistiche sono riconducibili al genus degli accordi di cui all’art. 11 legge n. 241/1990, sicché le relative clausole sono sindacabili dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., anche sotto il profilo della loro ragionevolezza e proporzionalità. La nullità parziale della convenzione, ai sensi dell’art. 1419 cod. civ., non si estende all’intero negozio quando non sia provato che i contraenti non lo avrebbero concluso senza la parte nulla. Costituisce diritto soggettivo del lottizzante lo scomputo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria per le opere di urbanizzazione direttamente eseguite, secondo quanto previsto dalla DAL n. 186/2018, prevalente sulle disposizioni comunali incompatibili.

Il Fatto

La società ricorrente, proprietaria di terreni edificabili nel Comune di Cesena ricompresi nel Comparto “04/18 AT3”, presentava istanza di piano urbanistico attuativo nel periodo transitorio disciplinato dall’art. 4 L.R. n. 24/2017. Il Comune assoggettava il PUA agli “Indirizzi generali” approvati con delibera di Giunta n. 352/2019, che fissavano in via generale il termine di sei anni per l’attuazione degli interventi, e successivamente approvava il piano con delibera n. 88/2021, stipulando la convenzione urbanistica il 15 giugno 2021.

La società impugnava gli atti deducendo l’illegittimità dei termini imposti e la nullità di specifiche clausole convenzionali, riguardanti la decadenza automatica del PUA, l’attuazione della quota di edilizia residenziale pubblica e il mancato riconoscimento dello scomputo indistinto degli oneri di urbanizzazione. Nel corso del giudizio, a seguito dello ius superveniens e della delibera G.C. n. 103/2024 che aveva incrementato i termini, la ricorrente dichiarava la cessazione della materia del contendere per la gran parte delle censure, insistendo solo su alcune specifiche doglianze.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha anzitutto dichiarato la cessazione della materia del contendere per il ricorso introduttivo e gran parte dei motivi aggiunti, ritenendo le modifiche intervenute integralmente satisfattive dell’interesse azionato, sul presupposto della differenza rispetto all’improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse.

Respinta l’eccezione di tardività dei documenti depositati dalla ricorrente, il Collegio ha affermato la sussistenza della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sull’accertamento dell’invalidità delle clausole convenzionali, qualificando le convenzioni urbanistiche come accordi ex art. 11 legge n. 241/1990 e richiamando l’ampia giurisdizione di cui all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.. Ha quindi escluso l’inammissibilità dell’azione, risultando dimostrato che la ricorrente aveva contestato il contenuto dello schema di convenzione riservandosi espressamente di adire il giudice.

Nel merito, il Tribunale ha ritenuto fondata la censura relativa al meccanismo della decadenza automatica del Piano: la clausola che prevede la decadenza per il mancato rispetto del termine finale, prescindendo dall’indagine sull’imputabilità del ritardo e dall’entità della violazione, è stata giudicata irragionevole e contraria al principio di proporzionalità, potendo l’attuazione del PUA essere condizionata da eventi estranei alla volontà del privato e pregiudicando l’interesse pubblico alla concreta attuazione dell’intervento.

Accolte anche le censure sulle clausole relative all’edilizia residenziale pubblica: il Tribunale ha ritenuto necessaria la previsione di specifiche tempistiche per la fase di selezione del soggetto attuatore del lotto ERP e per il rimborso dei costi urbanizzativi anticipati dal lottizzante, non potendo l’attuazione del PUA dipendere da eventi estranei alla volontà del soggetto attuatore.

Quanto allo scomputo degli oneri di urbanizzazione, il Collegio ha riconosciuto il diritto della ricorrente allo scomputo indistinto, valorizzando la DAL n. 186/2018 quale fonte prevalente sulle disposizioni comunali incompatibili e qualificando il diritto come diritto soggettivo del lottizzante, sulla scorta di un orientamento già consolidato nella giurisprudenza amministrativa, a nulla rilevando la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria. La sentenza ha quindi dichiarato la nullità parziale dello schema di convenzione e della convenzione urbanistica nelle parti relative alle clausole censurate.