Revisione prezzi negli appalti di servizi e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (TAR Puglia n. 633 del 03.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le controversie relative alla revisione prezzi nei contratti pubblici di servizi e forniture ad esecuzione continuata o periodica rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, lett. e), n. 2, c.p.a., che conosce tanto dell’an quanto del quantum debeatur, restando estranea a tale perimetro la sola ipotesi del mero adempimento a una previsione contrattuale puntualmente disciplinata nell’uno e nell’altro profilo. L’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 configura la clausola di revisione periodica del prezzo come norma speciale e imperativa, che riconosce all’affidatario un diritto pieno e incondizionato, senza limiti temporali né termini di decadenza, e non derogabile dalla lex specialis. Le previsioni contrattuali difformi operano secondo il meccanismo dell’inserzione automatica di cui agli artt. 1339 e 1419 c.c. e sono nulle. Gli interessi moratori ex d.lgs. n. 231/2002 decorrono dalla pubblicazione della sentenza, non potendo applicarsi prima della determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale.

Il Fatto

La società ricorrente aveva stipulato con Consip una Convenzione per l’affidamento di servizi di pulizia e mantenimento del decoro degli immobili degli istituti scolastici. Un istituto scolastico aveva aderito alla Convenzione e, con ordinativo principale di fornitura, aveva richiesto l’esecuzione del servizio secondo il piano dettagliato delle attività.

Nel settembre 2023 la società ha presentato istanza di riconoscimento della revisione prezzi per il periodo da settembre 2018 al termine del servizio, secondo l’art. 9.4 del Capitolato, allegando due fatture emesse il 31 agosto 2023. L’amministrazione ha respinto le fatture tramite il Sistema di Interscambio, con ciò esprimendo il diniego della revisione. La società ha quindi agito per l’accertamento del diritto alla revisione, la condanna al pagamento dell’importo e degli interessi moratori. Le amministrazioni intimate hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Sulla questione preliminare il Collegio afferma che la materia della revisione prezzi rientra nell’alveo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, che conosce sia dei diritti soggettivi sia degli interessi legittimi. L’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006 impone l’inserimento della clausola revisionale in tutti i contratti pubblici di durata, mentre l’art. 133, lett. e), n. 2, c.p.a. devolve espressamente al giudice amministrativo le controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo.

Il Collegio richiama il precedente del Cons. Stato, Sez. V, n. 5446/2019, che ha ritenuto restrittiva e contraria al fondamento razionale della giurisdizione esclusiva l’interpretazione fondata sulla consistenza della posizione giuridica azionata, posto che la giurisdizione esclusiva prescinde dalla contrapposizione tra diritto soggettivo e interesse legittimo. Nello stesso senso è richiamata la Cass. Sez. Un. n. 3160/2019, secondo cui la giurisdizione esclusiva in materia di revisione prezzi ha portata ampia e generale, superandosi l’orientamento che riservava al giudice ordinario le questioni di quantificazione.

Il Collegio delimita però il perimetro: resta estranea alla giurisdizione amministrativa l’ipotesi in cui l’istanza di pagamento si configuri come richiesta di mero adempimento a una previsione contrattuale puntualmente disciplinata nell’an e nel quantum debeatur, rimessa alla cognizione del giudice ordinario, come affermato da Cass. Sez. Un. n. 3935/2022 e n. 21990/2020. Il caso concreto sfugge a tale eccezione, perché la ricorrente chiede l’accertamento del quantum.

Nel merito il Collegio ricostruisce la legge di gara: l’art. 10, comma 5, della Convenzione e l’art. 9.4 del Capitolato prevedono l’aggiornamento annuale del canone in misura pari al 100% della variazione dell’indice ISTAT FOI, con primo aggiornamento dopo dodici mesi dalla stipula dell’ordinativo. L’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, applicabile ratione temporis, riconosce il diritto alla revisione senza limiti temporali né condizioni o termini di decadenza. La norma ha carattere speciale e imperativo e si applica in via diretta anche in contrasto con la lex specialis, integrando la volontà negoziale difforme mediante inserzione automatica ex artt. 1339 e 1419 c.c., con nullità delle previsioni difformi, come affermato da Cons. Stato, Sez. III, n. 4985/2018 e dal C.G.A.R.S. n. 136/2018, secondo cui il diritto è pieno e incondizionato.

Il ricorso è pertanto accolto, con riconoscimento del diritto alla revisione per il periodo settembre 2018-febbraio 2020. Quanto agli interessi moratori ex d.lgs. n. 231/2002, il Collegio ne fissa la decorrenza dalla pubblicazione della sentenza e fino al soddisfo, disattendendo la diversa e più favorevole pretesa della ricorrente: prima della determinazione amministrativa sulla spettanza del compenso revisionale non può trovare applicazione l’interesse di mora stabilito per le transazioni commerciali, come già affermato da TAR Campania, Sez. IX, n. 578/2025. Le spese seguono la soccombenza nei confronti del Ministero e dell’Istituto e sono compensate con Consip, dato il ruolo marginale rivestito in fase esecutiva.