Clausola di salvaguardia e difetto di legittimazione contro i tetti di spesa (TAR Campania n. 1707 del 03.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La clausola di salvaguardia inserita nei contratti stipulati dalle strutture sanitarie private accreditate, con la quale l’operatore rinuncia alle azioni e impugnazioni avverso i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, è legittima. La sua sottoscrizione priva la struttura della legittimazione ad impugnare gli atti di programmazione regionale e i conseguenti provvedimenti attuativi, rendendo improcedibile il ricorso già proposto e inammissibili i motivi aggiunti. La preclusione si fonda sulla natura concessoria dell’accreditamento e sul superiore interesse pubblico al contenimento della spesa sanitaria. Non sussiste pregiudizialità rispetto al giudizio civile avente ad oggetto la nullità della medesima clausola.

Il Fatto

La ricorrente, mandataria di un’A.T.I. costituita per l’erogazione di prestazioni di patologia clinica in regime di accreditamento, impugnava dinanzi al TAR Campania la DGRC n. 599/2021 e i successivi atti regionali di assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa per l’assistenza specialistica ambulatoriale. Contestava il passaggio dai tetti di branca ai tetti di struttura, il criterio della spesa storica, il difetto di istruttoria e il contrasto con la disciplina unionale in materia di concorrenza, chiedendo in via subordinata il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Con successivi motivi aggiunti estendeva l’impugnazione alle delibere n. 215/2022 e n. 800/2023 e ai decreti dirigenziali attuativi. Le amministrazioni resistenti eccepivano l’inammissibilità per intervenuta acquiescenza, avendo la ricorrente sottoscritto i contratti con la ASL Napoli 1 per gli anni 2022, 2023 e 2024, recanti all’art. 14 la clausola di salvaguardia. La ricorrente chiedeva quindi la sospensione necessaria del giudizio per la pendenza della causa civile di nullità della clausola e sollecitava una rimeditazione dell’orientamento giurisprudenziale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rigetta l’istanza di sospensione ex artt. 79 c.p.a. e 295 c.p.c.. La sospensione per pendenza di altro giudizio deroga al principio di autonomia e parallelismo degli accertamenti giurisdizionali. È ammessa solo in presenza di pregiudizialità tecnica, cioè di una dipendenza necessaria e non meramente logica tra i rapporti, secondo l’insegnamento di Cass. Sez. I n. 12999/2019 e Cons. Stato Sez. VI n. 4156/2017. Nel caso concreto manca il presupposto: il giudizio amministrativo e quello civile sottendono il medesimo rapporto pubblicistico concessorio.

La clausola di salvaguardia è espressione del potere regionale di programmazione, indirizzo e controllo finalizzato al contenimento della spesa. Essa opera a monte, condizionando la stessa scelta degli operatori destinatari delle prestazioni a carico del S.S.R. L’accreditamento integra una concessione ex lege di pubblico servizio, come desumibile dagli artt. 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Da ciò discende il potere regionale di sospensione dell’accreditamento in caso di mancata stipula degli accordi e il dovere degli operatori privati di non considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità della Regione.

Il Collegio ribadisce l’orientamento consolidato secondo cui è legittima la clausola che la struttura deve sottoscrivere per operare in regime di accreditamento, con conseguente perdita della legittimazione ad impugnare (richiamando Cons. Stato Sez. III n. 6569/2020 e TAR Campania n. 2508/2024 e n. 5066/2024). L’improcedibilità del ricorso introduttivo deriva dalla successiva sottoscrizione del contratto; l’inammissibilità dei motivi aggiunti dalla carenza di legittimazione sopravvenuta.

Quanto alle censure di diritto unionale, il Collegio esclude una restrizione della concorrenza: non sussiste rapporto concorrenziale tra società private, che perseguono lo scopo di dividere gli utili ai sensi dell’art. 2247 cod. civ., e strutture pubbliche, che tale scopo non perseguono. Parimenti infondate sono le questioni di legittimità costituzionale: non è emersa alcuna imposizione restrittiva dell’autonomia negoziale. La clausola non contrasta con gli artt. 24 e 113 Cost., in ragione del superiore interesse pubblico al contenimento della spesa (Corte cost. n. 238/2014 e n. 36/2021). L’operatore ha unicamente l’alternativa tra accettare i vincoli della sanità pubblica o collocarsi nel mercato privato. Letta in chiave di artt. 1418 e 1419 cod. civ., la nullità della clausola travolgerebbe l’intero contratto, non essendovi più interesse pubblico alla stipula. Le spese seguono la soccombenza.