Indennità per occupazione abusiva di bene demaniale spetta al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 7300 del 19.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di conflitto di giurisdizione, la controversia con cui l’Amministrazione titolare di un bene demaniale, avvalendosi dei mezzi ordinari a difesa della proprietà, chiede il riconoscimento dell’indennità di occupazione per l’occupazione ritenuta abusiva di tale bene rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, poiché concerne un diritto soggettivo di contenuto meramente patrimoniale. Ai fini dell’art. 386 cod. proc. civ., la giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, identificato non solo in funzione della pronuncia richiesta, ma soprattutto in relazione alla causa petendi e alla natura della posizione dedotta in giudizio, individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati. Non assume rilievo il potere dell’Amministrazione di qualificare autonomamente il rapporto quando la contestazione attiene alla sussistenza dei requisiti legali dell’ingiunzione fiscale e non all’esercizio del pubblico potere.

Il Fatto

Una società, dichiarata fallita, aveva ottenuto in concessione un’area demaniale marittima per la gestione di un cantiere navale. Scaduta la concessione e non rinnovata, la curatela fallimentare aveva manifestato la volontà di subentrare nel rapporto; l’Autorità di Sistema Portuale aveva dapprima comunicato l’insussistenza di motivi ostativi al rinnovo, poi aveva negato il rinnovo, disposto lo sgombero e ingiunto il pagamento di un’indennità di occupazione abusiva, con maggiorazione, per oltre centomila euro.

Il fallimento propose opposizione avanti al Tribunale di Civitavecchia avverso l’ingiunzione emessa ai sensi del r.d. n. 639/1910, contestando la certezza e la liquidità del credito. Il tribunale declinò la giurisdizione in favore del giudice amministrativo; riassunto il giudizio, il TAR Lazio ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo sussistente la giurisdizione del giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto affermato l’ammissibilità del conflitto, essendo la controversia tempestivamente riassunta avanti al giudice amministrativo, che alla prima udienza ha dato avviso alle parti del possibile conflitto e ha adottato l’ordinanza di rimessione ai sensi degli artt. 59, comma 1, della legge n. 69/2009 e 11 cod. proc. amm.

Nel merito, la Corte ha ricordato che nel giudizio di opposizione all’ingiunzione di cui al r.d. n. 639/1910 l’Amministrazione, ove chieda la conferma dell’ingiunzione, assume la posizione di attore in senso sostanziale e il thema decidendum si estende al merito della pretesa erariale, non esaurendosi alla verifica dei presupposti formali dell’atto impositivo.

Il criterio di riparto è quello del petitum sostanziale, che va identificato soprattutto in relazione alla causa petendi, ossia alla natura della posizione dedotta in giudizio. Nella specie, la posizione dell’Autorità portuale consiste nell’asserito diritto soggettivo al ristoro dei danni per la lesione del diritto di proprietà: si tratta di un mero rapporto fattuale e della pretesa all’indennità per beni ritenuti abusivamente detenuti. Il fallimento, dal canto suo, non contesta l’esercizio di pubblici poteri, limitandosi a negare i requisiti legali dell’ingiunzione per carenza di certezza e liquidità del credito.

La Corte ha richiamato il proprio orientamento consolidato — Sezioni Unite n. 35330 del 2024, n. 16459 e n. 23591 del 2020 — secondo cui sono riservate al giudice ordinario le controversie su indennità, canoni o corrispettivi di contenuto meramente patrimoniale, senza che rilevi un potere d’intervento della P.A. a tutela di interessi generali. Ha poi ribadito il principio di Sezioni Unite n. 13311 del 2023: se l’Amministrazione titolare di un bene demaniale si avvale dei mezzi ordinari a difesa della proprietà, la controversia meramente patrimoniale spetta al giudice ordinario, non ponendosi questioni sul provvedimento o sull’azione autoritativa.

Ha quindi concluso per la giurisdizione del giudice ordinario, con cassazione della sentenza declinatoria del Tribunale di Civitavecchia e rimessione delle parti avanti a detto giudice, con riassunzione nel termine di legge. Nessuna statuizione sulle spese, non avendo le parti svolto difese in questa sede.