Giurisdizione amministrativa sulla debenza del canone COSAP e conformazione del rapporto concessorio (Cass. Sez. Un. n. 24345 del 01.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione si determina in base all’oggetto sostanziale della domanda, individuato non solo dalla pronuncia richiesta, ma dalla natura della posizione soggettiva dedotta e dai fatti allegati. Le controversie in materia di concessioni amministrative concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi restano riservate al giudice ordinario solo quando hanno contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della p.a. a tutela di interessi generali. Quando invece la lite investe la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, essa è attratta alla giurisdizione del giudice amministrativo. La scelta di impugnare, oltre all’avviso di pagamento, anche il regolamento COSAP non è dunque una mera difesa: orienta il riparto di giurisdizione, a condizione che corrisponda al petitum sostanziale conformato dall’effettivo titolo della pretesa.

Il Fatto

Il Comune di Napoli intimava alla società concessionaria autostradale il pagamento di una somma a titolo di canone COSAP per l’anno 2017, per l’occupazione del soprassuolo comunale determinata dall’intersezione dell’infrastruttura, tramite pontoni e viadotti, con plurime strade comunali sottostanti. L’ente locale qualificava l’occupazione come abusiva, per mancanza del prescritto titolo concessorio, con conseguente debenza del canone maggiorato e di una sanzione pecuniaria amministrativa.

La società impugnava davanti al TAR Campania l’avviso e il regolamento comunale, nella parte in cui imponeva il rilascio di una specifica concessione anche nelle ipotesi di esonero o esclusione del canone. Il TAR dichiarava il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. Il Consiglio di Stato, riformando la decisione, affermava la giurisdizione del giudice amministrativo. Il Comune ha proposto ricorso per cassazione, resistito dalla società con controricorso e ricorso incidentale condizionato.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite muovono dall’art. 386, cod. proc. civ., che di norma radica la giurisdizione sull’oggetto della domanda. Il criterio è quello del petitum sostanziale, cioè dello specifico oggetto e della reale natura della controversia, da identificare in funzione della causa petendi e della posizione soggettiva dedotta, senza che rilevi la mera prospettazione della parte.

Il Comune sosteneva che nel regolamento COSAP vigente non esistesse alcuna previsione che imponesse il rilascio di una specifica concessione, sicché l’oggetto effettivo sarebbe stato solo il diritto di credito. L’argomento non regge. La Corte ricostruisce la domanda e osserva che l’originario ricorso al giudice amministrativo si fondava sulla titolarità di un autonomo titolo concessorio assentito dallo Stato, con la legge n. 729/1961 e la legge n. 187/1971, e con la Convenzione approvata ai sensi dell’art. 8-duodecies, d.l. n. 59/2008, convertito dalla legge n. 101/2008.

Su questa base la Corte ritiene che la richiesta di invalidare il regolamento nella parte in cui assoggetta al canone anche le occupazioni connesse ad attraversamenti derivanti da infrastrutture non sia una mera eccezione, non incidente sul radicamento giurisdizionale. Il diritto di credito vantato dal Comune si fonda su una pretesa illegittima conformazione del rapporto concessorio, con accertamento dell’abusività e conseguente debenza del canone maggiorato e della sanzione.

La domanda investe dunque il complessivo rapporto concessorio e solo conseguenzialmente la debenza del canone. Trova quindi applicazione l’orientamento secondo cui la giurisdizione ordinaria copre le sole liti di contenuto meramente patrimoniale, mentre è attratta al giudice amministrativo la controversia che coinvolge l’azione autoritativa sull’intera economia del rapporto. Correttamente il Consiglio di Stato ha dichiarato la giurisdizione amministrativa. Il ricorso principale è infondato, con assorbimento di quello incidentale. La Corte condanna la parte ricorrente alle spese e alle somme ex art. 96, terzo e quarto comma, cod. proc. civ., dandosi atto dei presupposti di cui all’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.