Modifica unilaterale clausola revisione prezzi illegittima centrale committenza (TAR Emilia-Romagna n. 919 del 09.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La stazione appaltante e la centrale di committenza non possono modificare unilateralmente la clausola di revisione prezzi contenuta nella lex specialis, sostituendo l’indice contrattualmente previsto con altro indice, neppure a fronte di un aumento imprevedibile del costo dell’energia. Il contratto di appalto pubblico ha natura privatistica e, in mancanza di diversa disposizione di legge, è soggetto alla regola dell’art. 1372 c.c.: può essere modificato solo per accordo delle parti o nei casi previsti dalla legge. Il riequilibrio del sinallagma per sopravvenuta onerosità si realizza mediante i meccanismi conservativi previsti dall’ordinamento, in primis il procedimento in contraddittorio dell’art. 1, comma 511, legge n. 208/2015 per i contratti stipulati da soggetti aggregatori, ovvero mediante la domanda di risoluzione per eccessiva onerosità ai sensi dell’art. 1467 c.c. innanzi al giudice ordinario. Il giudice amministrativo non può sostituirsi all’amministrazione nella valutazione tecnico-discrezionale sulla revisione prezzi.

Il Fatto

La ricorrente, aggiudicataria del multiservizio di manutenzione degli immobili delle aziende sanitarie dell’Emilia-Romagna, stipulava con la centrale di committenza regionale la convenzione quadro recante, all’art. 10.3.1 del Capitolato Tecnico, una clausola di revisione del costo dell’energia termica parametrata all’indice PFOR. A seguito degli aumenti del prezzo del gas legati alla pandemia e al conflitto russo-ucraino, la centrale proponeva la sostituzione dell’indice con il diverso parametro PSVDA. La società esprimeva dissenso e offriva disponibilità a un confronto tecnico.

La centrale avviava comunque il procedimento di modifica, adottava la determinazione n. 859/2023 e lo concludeva con la determinazione n. 80/2024, imponendo la nuova formula con decorrenza dal 1° gennaio 2023. Le aziende sanitarie aderenti comunicavano l’applicazione dei nuovi piani di fatturazione. La ricorrente impugnava gli atti con ricorso e cinque motivi aggiunti, chiedendo l’accertamento del diritto alla revisione secondo la formula pattuita.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti: il ricorso introduttivo impugnava in via cautelativa l’atto di avvio, i primi motivi aggiunti l’atto conclusivo del procedimento, i successivi gli atti applicativi delle aziende sanitarie. Non sussiste mutatio libelli né tardività, concentrandosi la pretesa nell’annullamento dell’atto conclusivo e nella connessa domanda di accertamento.

Nel merito, il Tribunale richiama la regola secondo cui la revisione prezzi opera solo se disciplinata nei documenti di gara, con istruttoria riservata alla stazione appaltante e insindacabile nel merito tecnico-discrezionale. La revisione costituisce rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma, non rideterminazione del prezzo originario.

I contratti stipulati con le aziende sanitarie restano soggetti all’art. 1372 c.c. e alla natura privatistica dell’appalto pubblico, con la conseguenza che la modifica richiede l’accordo delle parti. Le clausole invocate dalla resistente (art. 4, comma 9 e art. 13, comma 4 dello schema di convenzione) non attribuiscono alcun ius variandi: la prima riguarda l’oggetto e non i corrispettivi, la seconda tutela la stazione appaltante dal rischio di pretese del fornitore. La previsione del Capitolato sull’interruzione della pubblicazione del PFOR presuppone un calcolo in contraddittorio, non esperito, essendo stata la formula unilateralmente predisposta.

Quanto alla normativa generale, l’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016 e l’art. 7, comma 2-ter, legge n. 79/2022 attengono alle varianti dell’oggetto e ai soli appalti di lavori. L’art. 1661 c.c. concerne le variazioni al progetto. Le modifiche del corrispettivo sono regolate dall’art. 106, comma 1, lett. a), che per i contratti dei soggetti aggregatori rinvia all’art. 1, comma 511, legge n. 208/2015: tale norma impone un procedimento in contraddittorio, con coinvolgimento dell’autorità di regolazione o dell’AGCM, e ricerca del previo accordo.

La centrale avrebbe dovuto attivare quel meccanismo o, in alternativa, rivolgersi al giudice ordinario per la risoluzione ex art. 1467 c.c. Gli atti sono pertanto annullati nei limiti dell’interesse fatto valere, con assorbimento di ogni altro profilo e compensazione delle spese.