Revisione prezzi nei contratti pubblici: illegittima la modifica unilaterale della clausola (TAR Emilia-Romagna n. 917 del 09.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nei contratti pubblici di servizi e forniture, la stazione appaltante non può modificare unilateralmente la clausola di revisione dei prezzi dettata dalla lex specialis. Il potere di ius variandi non trova fondamento né nelle clausole contrattuali che riguardano l’oggetto della prestazione o il rischio del fornitore, né nelle norme sulle varianti in corso d’opera. La revisione dei prezzi costituisce un rimedio temperato di riequilibrio del sinallagma e presuppone il contraddittorio e il previo accordo tra le parti. In difetto di accordo, la stazione appaltante deve attivare il procedimento di cui all’art. 1, comma 511, legge n. 208/2015 ovvero rivolgersi al giudice ordinario per la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta.

Il Fatto

La società ricorrente, affidataria del lotto 2 di una convenzione per il multiservizio di manutenzione degli immobili in uso alle aziende sanitarie, impugnava la determinazione con cui l’agenzia regionale aveva concluso il procedimento di modifica della convenzione, sostituendo l’indice di calcolo del prezzo del gas previsto dal capitolato tecnico. La società contestava il fondamento del potere esercitato e lamentava la violazione della lex specialis e dei principi del giusto procedimento. Con motivi aggiunti impugnava l’avviso di immediata applicazione della determina e la successiva nota dell’azienda sanitaria che invitava all’applicazione delle nuove modalità di definizione dei prezzi.

La centrale di committenza si costituiva, sostenendo la legittimità della modifica in ragione dell’aumento imprevedibile del costo del gas conseguente al conflitto in Ucraina e richiamando a fondamento clausole contrattuali e norme generali in materia di varianti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla regola dell’art. 1372 cod. civ. secondo cui il contratto ha forza di legge tra le parti e può essere modificato solo previo accordo. Richiama l’art. 1, comma 1-bis, legge n. 241/1990 e la natura privatistica del contratto di appalto pubblico, pur disciplinato dal diritto privato speciale.

Nessuna delle clausole invocate legittima la modifica unilaterale. La previsione sull’oggetto riguarda i beni e i servizi, non i corrispettivi; la clausola sul rischio del fornitore impedisce che sia quest’ultimo a pretendere variazioni, ma non abilita l’amministrazione a imporle. Quanto alla previsione sull’indice di riferimento, essa richiede il calcolo in contraddittorio tra agenzia e appaltatore: un potere unilaterale non è configurabile. Il contraddittorio non è stato idoneamente esperito, essendosi la stazione appaltante limitata a chiedere osservazioni su una formula già unilateralmente elaborata.

Neppure le norme generali sorreggono l’intervento. L’art. 106, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 50/2016 concerne le varianti all’oggetto del contratto e non le modifiche del corrispettivo. Il richiamo all’art. 7, commi 2-ter e 2-quater, d.l. n. 36/2022 è inconferente, riferendosi ai costi dei materiali e agli appalti di lavori. L’art. 1661 cod. civ. attiene alle variazioni del progetto. L’art. 106, comma 1, lett. a) ammette solo modifiche previste in clausole chiare, precise e inequivocabili e rinvia, per i contratti dei soggetti aggregatori, all’art. 1, comma 511, legge n. 208/2015.

Tale ultima norma impone un meccanismo fondato sul confronto tra le parti, con eventuale coinvolgimento dell’autorità di regolazione e possibilità di recesso o risoluzione consensuale. Il Collegio sottolinea che le modifiche sostanziali vanno delimitate per evitare effetti elusivi della gara, secondo il diritto eurounitario e l’art. 72 della direttiva 2014/24/UE. In alternativa, l’amministrazione avrebbe potuto chiedere al giudice ordinario la risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta ex art. 1467 cod. civ.

Il ricorso e i motivi aggiunti sono pertanto accolti, con annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse fatto valere e assorbimento di ogni altro profilo. Le spese sono compensate per la novità e complessità delle questioni.