Responsabilità da diniego illegittimo di autorizzazione paesaggistica e criteri del danno (TAR Toscana n. 483 del 17.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non determina in modo automatico il diritto al risarcimento del danno. Occorre la verifica di tutti i requisiti dell’illecito: condotta, colpa, nesso di causalità ed evento dannoso. In presenza di un interesse legittimo pretensivo, il danneggiato deve dimostrare, secondo un giudizio prognostico di certezza o di probabilità vicina alla certezza, la spettanza del bene della vita. La colpa dell’Amministrazione si presume in presenza di un provvedimento illegittimo e può essere esclusa solo dalla prova dell’errore scusabile, il cui onere grava sulla parte pubblica. L’atto vincolato che recepisce un parere negativo dell’autorità preposta è di regola scusabile.

Il Fatto

Una società estrattiva aveva ottenuto nel 2015 l’autorizzazione all’attività di cava e la relativa autorizzazione paesaggistica, quest’ultima di durata quinquennale. Alla scadenza del titolo paesaggistico la società ne chiedeva il rinnovo, ma la Soprintendenza esprimeva parere negativo vincolante, ritenendo applicabile la disciplina più restrittiva del piano paesaggistico regionale sopravvenuto; l’Unione dei Comuni respingeva quindi l’istanza.

Il TAR annullava quegli atti con la sentenza n. 1355/2021, rilevando che la mera prosecuzione di attività già autorizzate e non modificate non soggiace alla nuova disciplina vincolistica. Ottenuta la nuova autorizzazione, la società agiva ai sensi dell’art. 30 c.p.a. per il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, quantificato in oltre 427.000 euro tra lucro cessante e danno emergente.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Unione dei Comuni, poiché il danno deriva anche dal diniego dall’ente adottato, con la conseguente necessità di notifica ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a. Passando al merito, il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui il risarcimento presuppone la spettanza del bene della vita e la prova dei presupposti soggettivi e oggettivi della responsabilità ex art. 2043 cod. civ.

Quanto al danno-evento, la condotta illecita si rinviene nell’adozione dei provvedimenti illegittimi, lesivi dell’interesse pretensivo della società. La precedente sentenza n. 1355/2021 aveva già accertato la spettanza del bene della vita, escludendo l’assoggettamento dell’attività al nuovo piano paesaggistico.

Sull’elemento soggettivo, il Tribunale applica il principio per cui la colpa è presunta e può essere esclusa solo dall’errore scusabile. La colpa della Soprintendenza sussiste: la norma transitoria del piano, che faceva salve le attività già autorizzate, era di piana interpretazione, non oggetto di contrasti applicativi e già da tempo in vigore. Si era inoltre consolidata la giurisprudenza amministrativa conforme, richiamata nel testo. È invece esclusa la colpa dell’Unione dei Comuni, il cui diniego, reso su parere negativo vincolante ai sensi dell’art. 11 d.P.R. 31/2017, costituiva atto dovuto e scusabilmente conforme al parere stesso.

Sul quantum, il Collegio procede ai sensi dell’art. 34, comma 4, c.p.a., onerando l’Amministrazione di un’offerta pecuniaria entro sessanta giorni. Spettano danno emergente e lucro cessante ex art. 1223 cod. civ. Quanto al periodo di interruzione, la proroga dei titoli prevista dall’art. 103 d.l. 18/2020 opera solo per le autorizzazioni in scadenza prive di espresso diniego: nella specie l’efficacia del titolo si protraeva fino al diniego, mentre l’ordinanza cautelare non sospendeva il provvedimento, essendo volta alla sola sollecita fissazione dell’udienza re adhuc integra. Il periodo risarcibile va quindi dal diniego alla nuova autorizzazione.

Il mancato guadagno va determinato comparando i bilanci degli anni interessati, con eventuale incidenza della crisi pandemica, aggiungendo una somma equitativa per la perdita di quote di mercato. Non è risarcibile la perdita delle maestranze, non conseguenza diretta del provvedimento. Il ricorso è accolto nei soli confronti della Soprintendenza e del Ministero, con spese a carico dei soccombenti e compensazione verso l’Unione.