Responsabilità precontrattuale della PA e revoca: oneri di allegazione e prova (TAR Calabria n. 211 del 01.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione è configurabile, anche a prescindere dalla legittimità del provvedimento, ogni volta che la stazione appaltante, nelle trattative negoziali condotte nell’ambito di una procedura ad evidenza pubblica, compia azioni od omissioni contrastanti con i doveri di buona fede e correttezza. Essa presuppone che l’affidamento incolpevole del privato risulti leso da una condotta oggettivamente contraria a tali doveri, soggettivamente imputabile all’amministrazione a titolo di colpa o dolo, e che il privato provi il danno-evento, il danno-conseguenza e il nesso eziologico. Nella domanda risarcitoria non opera il principio dispositivo con metodo acquisitivo, ma il regime dell’onere della prova ex art. 2697 c.c., con il correlato onere di allegazione. Il provvedimento di autotutela che intervenga su una situazione non caratterizzata da illegittimità provvedimentale si qualifica come revoca, con conseguente applicazione dell’art. 21-quinquies legge n. 241/1990; l’indennizzo ivi previsto richiede tuttavia la prova del pregiudizio subito.

Il Fatto

Il ricorrente agisce per ottenere il risarcimento del danno precontrattuale ex artt. 1337 e 1338 cod. civ., che assume derivargli dall’annullamento in autotutela di una procedura negoziata per l’affidamento di un incarico professionale di ingegneria. Egli riferisce di essere stato invitato e di aver partecipato alla gara, sostenendo spese per gli adempimenti relativi, e imputa all’amministrazione una condotta contraria a buona fede.

Nel ricorso lamenta inoltre la violazione dell’art. 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, per la mancata liquidazione dell’indennizzo. Si costituisce l’amministrazione intimata, resistendo al ricorso. La questione giunge al giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria e indennitaria.

La Motivazione della Corte

Il TAR muove dal riconoscimento pacifico della responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione. Si tratta di una responsabilità non da provvedimento ma da comportamento, che presuppone l’obbligo, gravante anche sui soggetti pubblici in forza dell’art. 1337 c.c., di comportarsi secondo correttezza nelle trattative, evitando di ingenerare affidamenti ingiustificati o di tradire quelli legittimamente creati.

Il Collegio richiama l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2018, secondo cui l’amministrazione, anche nell’attività autoritativa, deve rispettare le norme civili di lealtà e correttezza, la cui violazione incide sulla libertà di autodeterminazione negoziale del privato. Richiama altresì l’Adunanza plenaria n. 21 del 2021, che individua i presupposti: lesione dell’affidamento incolpevole, imputabilità soggettiva della condotta e prova del danno-evento, del danno-conseguenza e del nesso eziologico.

Su questa base il TAR esclude l’applicazione del metodo acquisitivo e afferma il regime dell’onere della prova e dell’allegazione. Nel caso concreto il ricorrente non indica quale comportamento concreto l’amministrazione abbia tenuto in violazione dei canoni di correttezza. L’annullamento in autotutela, la cui legittimità non è contestata, non costituisce per sé solo condotta illecita.

Quanto al danno, il ricorrente si limita a richiamare genericamente un impegno di spesa, quantificandolo apoditticamente nelle conclusioni e senza documentazione. Manca quindi la prova del pregiudizio. La domanda di indennizzo ex art. 21-quinquies legge n. 241/1990 è parimenti infondata: il provvedimento, denominato dall’amministrazione “annullamento in autotutela”, va qualificato come revoca, poiché non sussiste alcuna illegittimità provvedimentale presupposta dall’art. 21-nonies. L’indennizzo richiede però la prova del pregiudizio, che nel caso di specie manca.

Il TAR esclude inoltre l’applicazione dell’art. 1226 c.c., poiché la liquidazione equitativa presuppone l’impossibilità oggettiva di provare il danno nel suo preciso ammontare e non può supplire al mancato assolvimento dell’onere probatorio. Il ricorso è pertanto rigettato, con compensazione delle spese in ragione della peculiarità della fattispecie.