Piano di lottizzazione e sopravvenuto P.A.I.: nessun obbligo di stipula della convenzione (TAR Sicilia n. 2938 del 24.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il piano di lottizzazione ha natura meramente programmatoria e non è idoneo a far sorgere in capo ai privati un’obbligazione dell’Amministrazione alla stipula della convenzione, né un’aspettativa giuridicamente qualificata. Tra approvazione del piano attuativo e stipula della convenzione non sussiste un nesso di necessaria consequenzialità: qualora siano decorsi tempi rilevanti e siano venuti meno i presupposti su cui l’approvazione si fondava, il Comune è legittimato a verificarne la persistenza, anche alla luce di sopravvenienze normative vincolistiche. Il rifiuto di stipula è quindi legittimo quando il piano, per effetto dell’aggiornamento del P.A.I., ricada in aree classificate P3 e P4, ove l’art. 21 delle N.T.A. vieta gli interventi di nuova edificazione privata. Non configura responsabilità precontrattuale ex art. 1337 cod. civ. la condotta dell’Ente che abbia subordinato la stipula alla verifica di compatibilità con la normativa idrogeologica sopravvenuta.

Il Fatto

La società cooperativa ricorrente, subentrata nella disponibilità delle aree, chiede l’annullamento della nota con cui il Comune di Messina ha opposto rifiuto alla stipula della convenzione relativa al Piano di Lottizzazione n. 216/L, approvato con delibera consiliare del 20 dicembre 2012. Domanda, altresì, l’accertamento dell’obbligo dell’Ente di addivenire alla stipula, anche ai sensi dell’art. 2932 cod. civ., e la declaratoria di responsabilità per la condotta dilatoria.

Il diniego si fonda su tre ragioni autonome: il difetto di titolarità delle aree in capo alla ricorrente, avendo il Comune ritenuto insufficienti gli atti di compravendita sospensivamente condizionati; la sopravvenuta classificazione delle aree come P3 e P4 a seguito della variante al P.A.I.; la decadenza del piano per decorso del termine decennale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio qualifica l’atto come provvedimento plurimotivato e richiama il principio per cui, in presenza di più ragioni giustificatrici autonome, è sufficiente il rigetto delle censure rivolte a uno solo dei motivi per respingere il ricorso, con assorbimento delle altre (Cons. Stato sez. V n. 7093 del 2025). Esamina quindi il profilo assorbente della compatibilità con il P.A.I.

La delibera di approvazione del piano prevedeva espressamente che, prima della stipula, si verificasse la compatibilità dei progetti con le aggiornate previsioni del Piano di Assetto Idrogeologico. Il Tribunale osserva che tra piano di lottizzazione e convenzione non v’è reciproco nesso di consequenzialità logica: decorso un notevole lasso di tempo e venuti meno i presupposti dell’approvazione, è legittimo e conforme all’interesse pubblico che l’Amministrazione ne verifichi la persistenza fino alla stipula (Cons. Stato sez. IV n. 3334 del 2016; Cons. Stato sez. IV n. 4027 del 2016). L’insussistenza dell’obbligo consente all’Ente di rivedere le proprie determinazioni pianificatorie, stante la natura programmatoria del piano, inidoneo a generare aspettative qualificate (Cons. Stato sez. IV n. 11209 del 2022).

A seguito dell’aggiornamento del P.A.I., le aree sono state classificate come P3 e P4. L’art. 21 delle N.T.A. vieta in tali zone gli interventi di nuova edificazione privata, seppur previsti dagli strumenti urbanistici, e gli artt. 9 e 12 ne affermano il carattere immediatamente vincolante e la prevalenza sugli strumenti urbanistici. Il piano è dunque divenuto incompatibile con la normativa vincolistica, il che legittima il rifiuto.

Il Collegio respinge la tesi dell’applicabilità dell’esimente delle “pratiche avviate” ex art. 2 del D.P.R.S. n. 9/2021, poiché la documentazione tecnica non era mai stata presentata all’Autorità di Bacino prima del 21 maggio 2021. Nemmeno il parere di compatibilità geomorfologica positivo vale come attestazione di compatibilità del piano: esso è riferito alle sole opere di mitigazione e la stessa Autorità subordina ogni autorizzazione alla preventiva riclassificazione delle aree. In sua assenza, il rifiuto è legittimo.

Quanto alla domanda ex art. 2932 cod. civ., essa non è accoglibile per la natura programmatoria del piano e l’assenza di obbligo di stipula. La domanda risarcitoria ex artt. 1337 e 2043 cod. civ. è infondata: manca il ragionevole affidamento sulla conclusione del contratto e difetta la prova degli elementi costitutivi, non risultando provati né il danno ingiusto né la colpa, essendo la dilatazione temporale ascrivibile in parte a esigenze istruttorie e in parte alla condotta dei lottizzanti.