Il rimborso del pedaggio per cantieri è riequilibrio del sinallagma (TAR Piemonte n. 1754 del 04.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il diritto al rimborso del pedaggio in presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura autostradale, introdotto dall’ART con la Misura 8-bis, non integra né una fattispecie risarcitoria da fatto illecito né un indennizzo da fatto lecito, ma uno strumento di riequilibrio del sinallagma contrattuale, attuato mediante la restituzione di somme già corrisposte dall’utente. Il suo fondamento risiede nel principio generale di causalità degli spostamenti di ricchezza, che ispira l’art. 2041 cod. civ. e la disciplina della ripetizione dell’indebito di cui agli artt. 2033 e seguenti cod. civ., consentendo un riequilibrio ex post del rapporto tra gestore e utente. Ne deriva che l’ART, nel definirne presupposti e modalità ai sensi dell’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, può prescindere da ogni coefficiente di imputazione soggettiva in termini di colpa in capo al concessionario. Il diritto al rimborso così configurato non è qualificabile come prestazione patrimoniale imposta ai fini dell’art. 23 Cost., perché non ha carattere autoritativo e ha ad oggetto la mera restituzione di una parte del corrispettivo già versato.

Il Fatto

La ricorrente è titolare di una concessione autostradale regolata da convenzione unica e atti aggiuntivi. Con delibera n. 132/2024 l’Autorità di Regolazione dei Trasporti ha approvato le misure sul contenuto minimo dei diritti degli utenti nei confronti dei concessionari autostradali, rinviando a un successivo provvedimento la disciplina del rimborso del pedaggio. La ricorrente ha dapprima proposto ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, poi trasposto in sede giurisdizionale a seguito di opposizione.

Con la successiva delibera n. 211/2025 l’ART ha adottato le misure sul rimborso in presenza di limitazioni all’utilizzo dell’infrastruttura, impugnate con motivi aggiunti anche a valere come ricorso autonomo. Contestate, tra l’altro, l’irragionevolezza delle misure informative, la presunta responsabilità oggettiva del concessionario per la sola presenza di cantieri e l’attribuzione all’ART del potere di prevedere diritti patrimoniali in capo agli utenti.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ricostruisce anzitutto i limiti del sindacato sugli atti di regolazione, connotati da discrezionalità tecnica elevata. Il giudice può svolgere un controllo di ragionevolezza “tecnica”, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione; alla parte lesa spetta dimostrare l’irragionevolezza della scelta regolatoria e prospettare un’alternativa plausibile. L’obbligo di motivazione resta dequotato a fronte dei pregnanti obblighi di consultazione e contraddittorio, che l’ART ha assolto con un confronto pluriennale con gli stakeholder.

Sul primo motivo, il Collegio esclude che le misure informative imponessero l’uso di sistemi proprietari di rilevazione o l’acquisizione ex novo di tecnologie. I dati possono essere acquisiti da provider esterni o dai dati di pedaggio, e la differenziazione tra traffico leggero e pesante si traduce nel mero raggruppamento per classi già in uso su richiesta ministeriale. La ricorrente, prospettando scientemente la soluzione più onerosa, non ha fornito alcuna concreta quantificazione dei costi, mentre il sistema tariffario contempla la riconoscibilità in tariffa dei costi di regolazione secondo la sua ordinaria periodicità.

Quanto alla dedotta necessità dell’apporto di terzi, la Misura 4.6 subordina le informazioni alla loro disponibilità, in ossequio al principio ad impossibilia nemo tenetur, e la Misura 4.1, lett. f) si limita a imporre l’acquisizione di dati dai gestori delle aree di servizio nell’ambito della relazione di subconcessione.

Il nucleo centrale della decisione riguarda la qualificazione del rimborso. Il Tribunale esclude la natura risarcitoria, per difetto degli elementi strutturali dell’illecito, e quella indennitaria, valorizzando la distinzione testuale tra indennizzo e rimborso operata dalla Misura 2. La Misura 8-bis disciplina uno strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale: la prestazione dovuta dal concessionario consiste nella mera restituzione di importi già corrisposti, a fronte di un’utilità non conseguita dall’utente. Da ciò discende che l’ART poteva prescindere da un coefficiente soggettivo di colpa e che non rileva la circostanza che i cantieri siano funzionali all’adempimento di obblighi di manutenzione.

La base legale del potere è individuata nell’art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, che consente di definire diritti degli utenti “anche” di natura risarcitoria e dunque, implicitamente, anche diritti di natura diversa. Esclusa la qualificazione come prestazione patrimoniale imposta, non si configura la violazione dell’art. 23 Cost. Il Collegio richiama la giurisprudenza costituzionale sulla nozione di prestazione imposta per poi distinguerla, alla luce del mutato modello di gestione dei servizi di interesse economico generale, in cui il regolatore è chiamato a vigilare sul sinallagma a tutela del contraente debole.

Il meccanismo delle soglie di rimborso e la metodologia di calcolo sono infine ritenuti espressione di scelte tecnico-discrezionali ragionevoli e proporzionate, in coerenza con la disciplina unionale risalente sugli obblighi informativi e con le valutazioni dell’AGCM sulla condotta delle concessionarie. Il ricorso e i motivi aggiunti sono respinti; le spese sono compensate.