Risarcimento da illegittima autotutela e onere di prova del danno-conseguenza (TAR Sicilia n. 828 del 06.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, derivante da illegittimità provvedimentale o da inosservanza del termine di conclusione del procedimento, ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano e non da inadempimento contrattuale. Alla quantificazione delle conseguenze risarcibili si applicano, in virtù dell’art. 2056 cod. civ., i criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e dell’evitabilità con l’ordinaria diligenza di cui agli artt. 1223 e 1227 cod. civ., e non il criterio della prevedibilità dell’art. 1225 cod. civ. Accertata la colpa dell’amministrazione, il privato deve allegare e provare il danno-conseguenza secondo il principio dispositivo, non temperato dal metodo acquisitivo proprio dell’azione di annullamento. La valutazione equitativa è ammessa solo in caso di impossibilità o estrema difficoltà di prova sull’ammontare, e la consulenza tecnica d’ufficio non può supplire alla deficienza delle allegazioni né svolgere funzione esplorativa.

Il Fatto

Una società presenta nel giugno 2016 un’istanza di procedura abilitativa semplificata per realizzare un impianto di biomasse in un comune siciliano. Il comune, con provvedimento del marzo 2017, annulla in autotutela il titolo formatosi sull’istanza, ravvisando un’antinomia tra regolamento regionale e fonte statale. La società impugna il ritiro davanti al TAR e, nel frattempo, trasferisce l’impianto in un altro comune, dove lo completa nel dicembre 2017.

Il primo giudizio si chiude con declaratoria di improcedibilità e rigetto della domanda risarcitoria. Il C.G.A.R.S., in appello, riforma la statuizione di improcedibilità e accerta l’illegittimità del ritiro in autotutela. La società agisce allora con autonoma azione risarcitoria, articolando numerose voci di danno, dalla perdita dell’utile netto ai costi di smontaggio e rimontaggio, fino alle spese professionali e ai contratti venuti meno.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’Adunanza plenaria n. 7/2021: la responsabilità da lesione di interessi legittimi è aquiliana, richiede la lesione di un bene della vita e trova nei criteri dell’art. 1223 cod. civ. il limite del danno risarcibile. La colpa si individua nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ed è esclusa dal solo errore scusabile, la cui prova grava sull’amministrazione.

Quanto al profilo oggettivo, la Corte ritiene provato il danno evento: il ritiro in autotutela è illegittimo, come accertato dal C.G.A.R.S. n. 553 del 17 giugno 2021, e ha leso l’interesse legittimo alla realizzazione dell’impianto nel territorio comunale. Sul piano soggettivo, l’eccezione dell’amministrazione non coglie nel segno. Il quadro normativo era chiaro: l’art. 6, comma 9, d.lgs. n. 28/2011 facoltizza le Regioni ad ampliare la soglia della P.A.S., e la Regione Siciliana lo ha fatto con l’art. 3 d.P.R.S. n. 48/2012. Il comune ha invece preteso che il privato disapplicasse il regolamento regionale, introducendo un inammissibile sindacato diffuso sulla fonte secondaria. Da qui la colpa dell’amministrazione.

Il nucleo decisorio si sposta sull’onere della prova. La Corte richiama Cons. Stato n. 10092 del 2022: nell’azione risarcitoria il principio dispositivo opera con pienezza, l’equo apprezzamento ex art. 1226 cod. civ. presuppone l’impossibilità di prova precisa, e le parti non possono rimettere l’accertamento alla CTU. Esclusa ogni posta per il periodo successivo al 14 dicembre 2017, quando l’impianto fu ultimato nel nuovo sito, la Corte rigetta le voci su materiali, smontaggio, trasferta dei tecnici e fornitura di cippato, quest’ultima per difetto di nesso causale rispetto a un inadempimento contrattuale risalente e rimasto estraneo all’evento dannoso.

Resta accolta la sola perdita dell’utile netto per il periodo di ritardo, circa un anno, liquidata equitativamente sulla base della relazione di parte ridotta del quaranta per cento. Il danno complessivo, attualizzato, è determinato in euro 24.000,00; rigettate le penalità di mora e la responsabilità processuale aggravata, con spese secondo soccombenza parziale.