Responsabilità della P.A. e decorrenza della prescrizione dalla piena conoscenza del danno (C.G.A.R.S. n. 859 del 02.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi, l’azione risarcitoria per fatti anteriori al 16 settembre 2010 resta soggetta al termine quinquennale di prescrizione dell’art. 2043 cod. civ., non trovando applicazione il termine decadenziale di centoventi giorni introdotto dall’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. Il termine prescrizionale decorre, ai sensi dell’art. 2935 cod. civ., dal giorno in cui il danneggiato acquisisce una possibilità reale, e non meramente astratta, di far valere il diritto, cioè dal momento in cui il danno è percepibile all’esterno nella sua rapportabilità causale secondo l’ordinaria diligenza. La piena conoscenza della legittimità del titolo edilizio e dell’insussistenza dei presupposti dei provvedimenti di sospensione dei lavori segna il dies a quo. L’eventuale procedimento di condono edilizio, autonomo e distinto, non sposta in avanti la decorrenza della prescrizione in assenza di collegamento eziologico con il danno lamentato.

Il Fatto

I ricorrenti, comproprietari di un terreno, avevano ottenuto nel 1992 dal Comune una concessione edilizia per un complesso residenziale. L’Amministrazione regionale ne aveva prospettato l’annullamento in autotutela e, tra il 1992 e il 1993, erano stati adottati provvedimenti di sospensione dei lavori, comunali e regionali, che avevano di fatto paralizzato l’efficacia del titolo. Nel frattempo l’area veniva sottoposta a vincolo paesaggistico. Il Consiglio Regionale dell’Urbanistica, con il voto n. 203 del 18 settembre 1995, aveva escluso le illegittimità contestate e la necessità di annullare la concessione.

I proprietari avevano presentato istanza di condono edilizio, definita negativamente per il diniego di nulla osta paesaggistico, confermato in sede giurisdizionale. Il Comune aveva poi respinto la domanda di condono e ordinato la demolizione delle opere. Con ricorso al TAR Sicilia gli interessati avevano chiesto il risarcimento dei danni, invocando la responsabilità da contatto sociale e quella aquiliana ex art. 2043 cod. civ. Il TAR aveva accolto l’eccezione di prescrizione, ritenendo il termine quinquennale già maturato alla data del voto del C.R.U. Gli appellanti hanno contestato il dies a quo, sostenendo che il danno si sarebbe manifestato solo con la definizione del contenzioso sul condono.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal principio tempus regit actum: la disciplina processuale introdotta con il codice del processo amministrativo nel 2010 non si applica alle vicende anteriori. Per i fatti antecedenti al 16 settembre 2010 l’azione risarcitoria resta assoggettata all’esclusivo termine quinquennale di prescrizione. Il richiamo è all’Adunanza Plenaria n. 6 del 6 luglio 2015, che ha escluso l’applicabilità del termine decadenziale di centoventi giorni ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del codice.

Quanto alla natura della responsabilità, la decisione recepisce l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria n. 7 del 23 aprile 2021: la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi è aquiliana e non da inadempimento contrattuale. Occorre accertare la lesione di un bene della vita; per la quantificazione operano i criteri limitativi degli artt. 1223 e 1227 cod. civ., non quello della prevedibilità ex art. 1225 cod. civ. L’esercizio della funzione pubblica, anche quando illegittimo o colpevolmente inerte, è fonte di responsabilità sul fondamento del principio neminem laedere.

Sul piano della decorrenza, il Collegio richiama l’orientamento della Corte di Cassazione (Cass. n. 16631 del 2023; Cass. Sez. Un. n. 2146 del 2021) e delle Sezioni Unite n. 576 del 2008 e n. 27337 del 2008: il termine prescrizionale non decorre dall’insorgenza del danno, ma dal momento in cui il danneggiato ha o avrebbe potuto avere, con l’ordinaria diligenza, sufficiente conoscenza della rapportabilità causale. Il sistema mira a contemperare la certezza giuridica del danneggiante con l’effettività della tutela del danneggiato.

Applicando tali coordinate, il primo motivo di appello è infondato. L’azione risarcitoria era perimetrata ai provvedimenti di sospensione del 1992-1993. Con il voto del C.R.U. del 18 settembre 1995 gli appellanti hanno acquisito piena contezza della legittimità della concessione, dell’assenza di cause di annullamento d’ufficio e dell’insussistenza dei presupposti delle sospensioni. Da quel momento, secondo l’art. 2935 cod. civ., decorre il termine quinquennale.

Nessun pregio ha l’argomento del differimento legato al contenzioso sul diniego di nulla osta paesaggistico. L’istanza di condono del 1995 ha attivato un procedimento autonomo, conclusosi con la sentenza del C.G.A.R.S. n. 24 del 17 gennaio 2011. Tra quel procedimento e il danno riconducibile alle sospensioni manca alcun collegamento eziologico. L’assorbimento del primo motivo impedisce l’esame degli ulteriori motivi. L’appello è respinto, con compensazione delle spese in ragione della novità degli indirizzi sopravvenuti.