Il privato non deve disapplicare il regolamento regionale invalido (TAR Sicilia n. 831 del 06.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della pubblica amministrazione per la lesione di interessi legittimi conseguente all’illegittimo annullamento in autotutela del titolo abilitativo ha natura di responsabilità da fatto illecito aquiliano, con conseguente applicazione dei criteri limitativi della consequenzialità immediata e diretta e della evitabilità del danno ex artt. 1223 e 1227 cod. civ., e non del limite della prevedibilità ex art. 1225 cod. civ. L’elemento psicologico della colpa si individua nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione ed è escluso soltanto dalla prova dell’errore scusabile, che non ricorre quando l’Amministrazione pretende dal privato la disapplicazione del regolamento regionale applicabile, così introducendo un inammissibile – e palesemente non scusabile – sindacato diffuso di legittimità della fonte secondaria. Provato il danno evento, il lucro cessante si liquida equitativamente, entro il limite del ritardo imputabile all’illecito, con valutazione equitativa ex art. 1226 cod. civ. che può inglobare in un’unica somma interessi e rivalutazione. Le voci di danno emergente genericamente allegate, prive di riferibilità causale, sono infondate e non legittimano una consulenza tecnica d’ufficio esplorativa.

Il Fatto

Una società presenta nel 2016 un’istanza di procedura abilitativa semplificata per un impianto di biomasse e avvia i lavori dopo il decorso dei trenta giorni. Il Comune, con provvedimento del 24 marzo 2017, annulla in autotutela il titolo formatosi, ravvisando un’antinomia tra il regolamento regionale che amplia la P.A.S. e la fonte statale. La società impugna e, nelle more, trasferisce l’impianto presso un altro Comune, dove lo realizza fino al dicembre 2017.

La sentenza di primo grado dichiara il ricorso improcedibile e rigetta la domanda risarcitoria: il C.G.A.R.S. riforma la statuizione e accerta l’illegittimità del ritiro, ma dichiara inammissibile in appello la domanda risarcitoria ivi formulata per la prima volta. La società agisce allora in via autonoma davanti al TAR, chiedendo la condanna del Comune al risarcimento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione della responsabilità: richiamata l’Adunanza plenaria n. 7/2021, ribadisce che si tratta di illecito aquiliano, con necessità di accertare la lesione del bene della vita. Sul piano oggettivo, la condotta non iure e il carattere contra ius risultano provati dall’accertamento del C.G.A.R.S. sull’illegittimo ritiro.

Sul piano soggettivo, il Comune eccepisce l’assenza di colpa, ma la contestazione non coglie nel segno. Richiamando la motivazione del C.G.A.R.S., il TAR osserva che l’Amministrazione ha preteso che fosse il privato a disapplicare il regolamento regionale ritenuto invalido: ciò integra un’inammissibile ipotesi di sindacato diffuso di legittimità della fonte secondaria. L’illegittimo operato, alla luce della chiarezza normativa, non trova giustificazione; spetta alla p.a. provare l’errore scusabile, qui insussistente.

Quanto alla prova delle conseguenze, dalla nota del Comune di destinazione emerge che l’impianto è stato ultimato il 14 dicembre 2017. Da quella data la società poteva esercitare l’attività: per il periodo successivo non è ravvisabile alcun danno. Per il periodo antecedente, i costi di materiali e macchinari non sono risarcibili, poiché l’interesse si appuntava sullo sfruttamento dell’impianto a prescindere dalla collocazione.

Le restanti voci – immagine, programma economico, tempo impiegato, investimenti perduti, progettazioni, rapporti con terzi – sono infondate: il rinvio generico a un riepilogo e le fatture versate in blocco non assolvono l’onere di allegazione e prova ex artt. 63 e 64 c.p.a. Poiché il principio dispositivo opera con pienezza, la CTU non può supplire alle carenze dell’onere probatorio né svolgere funzione esplorativa, come chiarito da Cass. civ. Sez. III n. 3191/2006 e Cass. civ. Sez. III n. 13328/2015.

È invece fondato il profilo del lucro cessante: l’illecito ha postergato l’attività d’impresa di circa un anno e per tale annualità si liquida equitativamente, riducendo del 40% la quantificazione dell’impianto-tipo per tenere conto dei costi prospettati dal Comune. Il danno, attualizzato e comprensivo di interessi e rivalutazione secondo Cass. civ. n. 20899/2018, è liquidato in euro 24.000,00, con rigetto delle penalità di mora ex art. 114, comma 2, lett. e) c.p.a. e della responsabilità processuale aggravata.