Sanzione per inottemperanza alla demolizione anche al possessore dell’opera abusiva (Cons. Stato n. 9840 del 09.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il possessore o l’utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione pecuniaria per la mancata ottemperanza, poi, in forza del rapporto qualificato che lo lega alla res, a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento e dall’operare dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c. La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 è irrogata in misura massima, senza margini di modulazione discrezionale, quando l’abuso insiste su area assoggettata a vincolo paesaggistico e idrogeologico. Ciascuna struttura prefabbricata stabilmente installata configura un autonomo abuso, con conseguente necessità del titolo edilizio per ogni singola unità. L’inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata impugnazione dell’ingiunzione a demolire non è rilevabile se la parte non ha contestato la propria posizione di destinataria.

Il Fatto

Il Comune accertava, presso un camping in zona vincolata sotto il profilo paesaggistico e idrogeologico, la realizzazione di 109 piazzole pavimentate e recintate e di altrettante strutture prefabbricate poggiate stabilmente su blocchi in latero-cemento, per una superficie complessiva di circa mq 17.100. Le case mobili erano state acquistate da numerosi soggetti e collocate sulle piazzole locate dalla società cooperativa che gestiva la struttura.

Con una prima ordinanza il Comune ingiungeva la demolizione alla ditta esecutrice, al proprietario del terreno e ai proprietari delle case mobili; l’atto non veniva impugnato. Con successivo provvedimento confermava l’acquisizione al patrimonio comunale della struttura e dell’area di sedime e irrogava, ai sensi dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, la sanzione di euro 20.000,00 per mancata ottemperanza. La proprietaria impugnava l’atto e il TAR Abruzzo ne disponeva l’annullamento, rilevando che il Comune aveva applicato il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti senza esaminare le singole posizioni e il potere effettivo di ciascuno sul bene. Il Comune propone appello.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Consiglio di Stato respinge l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dall’appellata, la quale lamentava il proprio difetto di legittimazione passiva all’ordine di demolizione. L’opera abusiva risulta nella disponibilità materiale della medesima in qualità di utilizzatrice, circostanza dalla stessa riconosciuta: tanto basta a renderla destinataria dell’ingiunzione e della successiva sanzione.

Nel merito il Collegio ritiene fondato l’appello. La sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti dell’appellata, oltre che della ditta realizzatrice e del proprietario dell’area. Ella è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola su cui è stabilmente installata, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.; è comunque possessore della struttura per effetto della avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res, se non addirittura a trasferirne la proprietà in base alla regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è dunque legittimo destinatario dell’ordine di demolizione e della sanzione per omessa rimozione (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; sez. VI, 12/08/2024, n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471).

L’appellata non ha dedotto né provato di essersi trovata nell’impossibilità di rimuovere l’abuso, secondo i criteri fissati dall’Adunanza Plenaria n. 16 del 2023. La casa mobile non era diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. n. 380/2001, come accertato in sede di ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata (Cons. Stato, sez. II, 02/10/2024, n. 7942 e 18/12/2023, n. 10958).

Il Collegio esclude poi che sussista un’obbligazione unica di sanzione per tutte le strutture: il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 opere, ognuna delle quali configura un autonomo abuso. La tesi dell’unicità della sanzione è priva di fondamento logico, prima ancora che giuridico. Infine, poiché l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima, senza alcuna discrezionalità nella modulazione.

L’appello è quindi accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado è respinto. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza e sono liquidate nei confronti dell’appellata; sono compensate con il Ministero della cultura e la Soprintendenza, la cui posizione processuale è omogenea a quella dell’appellante.