Sanzione per inottemperanza all’ordine di demolizione e legittimazione del possessore dell’opera abusiva (Cons. Stato n. 9844 del 09.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il possessore o l’utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione e della successiva sanzione pecuniaria per omessa rimozione dell’abuso. La qualità di proprietario della struttura prefabbricata e di locatario della piazzola su cui essa è stabilmente installata esclude l’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c., restando comunque configurabile un rapporto qualificato con la res. La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 va irrogata in misura massima, senza discrezionalità di modulazione, quando l’abuso insiste su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico. La mancata impugnazione dell’ingiunzione a demolire ne consolida gli effetti, anche quanto all’accertamento della necessità del titolo edilizio.

Il Fatto

Il Comune accertava, presso un camping in zona soggetta a vincolo paesaggistico e idrogeologico, la realizzazione di numerosi abusi edilizi: 109 piazzole pavimentate e recintate e altrettante strutture prefabbricate poggiate stabilmente su blocchi di cemento, per una superficie complessiva di circa mq 17.100. Le case mobili erano state acquistate da numerosi soggetti e collocate sulle piazzole locate dalla società cooperativa che gestiva il camping.

Con ordinanza del 2021 il Comune ingiungeva la demolizione alla ditta esecutrice, al proprietario del terreno e ai proprietari delle case mobili. L’ordinanza non veniva impugnata. Con successivo provvedimento il Comune confermava l’acquisizione al patrimonio comunale e irrogava la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00 per mancata ottemperanza. Il TAR accoglieva il ricorso dell’appellato, rilevando che il Comune aveva applicato il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere effettivo sul bene. Il Comune propone appello.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Consiglio di Stato respinge l’eccezione di inammissibilità dell’appello. L’opera abusiva risulta nella disponibilità materiale dell’appellato in qualità di utilizzatore, circostanza dalla stessa riconosciuta: tanto basta per renderla destinataria dell’ordine di demolizione e della successiva sanzione.

Nel merito l’appello è fondato. La sanzione pecuniaria è legittimamente irrogata anche nei confronti dell’appellata, proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola: la titolarità del primo e il contratto di locazione della seconda escludono l’accessione ex art. 934 c.c.. In ogni caso l’appellata è possessore della struttura per effetto della traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res, a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione e della sanzione per omessa rimozione, come affermato dai precedenti richiamati (Cons. Stato, sez. VII, n. 3284 del 2024; sez. VI n. 7107 del 2024 e n. 5471 del 2024).

L’appellata non ha dedotto né provato di trovarsi nell’impossibilità di rimuovere l’abuso, come richiesto dall’Ad. Plen. n. 16 del 2023. La casa mobile non era destinata a soddisfare esigenze meramente temporanee e necessitava di permesso di costruire ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. n. 380/2001, come accertato nell’ingiunzione a demolire rimasta inoppugnata.

Il titolo edilizio era necessario con riguardo a ciascuna delle 109 strutture, ognuna delle quali configura un autonomo abuso: non ha quindi fondamento logico, prima ancora che giuridico, la tesi dell’unicità della sanzione. Infine, poiché l’abuso è stato realizzato su area assoggettata a vincolo idrogeologico e paesaggistico, la sanzione non poteva che essere irrogata in misura massima ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, senza alcuna discrezionalità nella modulazione. L’appello è pertanto accolto e, in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è respinto, con condanna alle spese del doppio grado.