Canone demaniale retroattivo illegittimo se imposto da terzo su concessione già stipulata (TAR Lombardia n. 1675 del 16.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’Agenzia del Demanio, in quanto ente terzo rispetto alla convenzione di concessione d’uso di beni pubblici, non può imporre retroattivamente al concessionario un obbligo patrimoniale nuovo, consistente in un canone o indennità di occupazione non previsto nell’atto originario. Un simile intervento autoritativo ex post è legittimo solo in presenza di un’esplicita previsione normativa o del consenso espresso di entrambe le parti contraenti, e incontra il limite dell’art. 1339 cod. civ., che riserva alla legge l’introduzione di clausole imposte. La richiesta di canoni per un periodo in cui operava un titolo convenzionale regolarmente sottoscritto si pone altresì in violazione del principio di buona fede nell’esecuzione del contratto e non integra gli estremi dell’occupazione sine titulo. In tali controversie sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, vertendosi sull’esercizio di un potere autoritativo e non su una pretesa meramente patrimoniale.

Il Fatto

Nel settembre 2019 una società sportiva dilettantistica stipulava con l’Aeronautica Militare una convenzione per l’affidamento temporaneo in uso non esclusivo di impianti sportivi ubicati in un centro logistico di presidio, destinati all’attività di padel. La convenzione non prevedeva alcun canone concessorio: il concessionario assumeva l’obbligo di realizzare interventi infrastrutturali e di manutenzione, il cui valore era stimato in € 94.000. Alla scadenza, nel gennaio 2023, l’Amministrazione prorogava la concessione.

Nell’agosto 2023 l’Agenzia del Demanio, soggetto estraneo al rapporto, avviava un procedimento per il recupero degli indennizzi di occupazione pregressa riferiti al periodo tra il gennaio 2019 e il luglio 2023. Dopo l’accesso agli atti e le osservazioni della società, il procedimento si concludeva con la conferma della pretesa. La società impugnava gli atti davanti al TAR, che accoglieva il ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto le eccezioni preliminari. Quanto alla giurisdizione, la controversia non ha contenuto meramente patrimonale: è in contestazione l’atto di determinazione dei canoni riconducibile al potere autoritativo dell’Agenzia, e non una semplice richiesta di pagamento di quanto già statuito tra le parti. Sussiste quindi la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, richiamando l’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. e il consolidato orientamento (Cass. Sez. Un. n. 16454 del 2020). Sussiste altresì la competenza territoriale del TAR Lombardia, non essendo sufficiente la mera enunciazione di atti centrali in epigrafe. Il ricorso è infine ricevibile, poiché l’atto conclusivo del novembre 2023 non è meramente confermativo.

Nel merito il ricorso è fondato. La concessione non prevedeva alcun importo a titolo di canone, in considerazione del couso degli impianti e dei costi assunti dal concessionario. La richiesta di pagamento per il periodo 2019-2023 è stata avanzata per la prima volta nell’agosto 2023 da un soggetto terzo rispetto alle parti della concessione.

Secondo i precedenti richiamati dal Collegio, il provvedimento che impone retroattivamente al concessionario un nuovo obbligo patrimoniale viola l’art. 1339 cod. civ., che riserva alla legge la previsione di clausole contrattuali imposte. L’Agenzia, per quanto competente alla determinazione dei canoni, era pur sempre ente terzo rispetto a un contratto già stipulato. Il suo intervento ex post sarebbe stato legittimo solo con un’esplicita previsione normativa o il consenso di entrambe le parti.

La convenzione non conteneva alcuna clausola che consentisse la determinazione del canone con provvedimenti successivi. L’intervento dell’Agenzia viola dunque anche la buona fede nell’esecuzione del contratto. Il Collegio rileva inoltre che l’omessa attivazione delle competenze dell’Agenzia non è imputabile al concessionario, ma all’Amministrazione che ha omesso di coinvolgere l’autorità fin dalla fase istruttoria.

Non ricorrono infine i presupposti dell’occupazione sine titulo, essendo pacifica l’esistenza della convenzione che costituisce titolo per l’utilizzo degli impianti. Il ricorso è accolto, assorbita ogni altra censura, con annullamento degli atti impugnati e compensazione delle spese.