Pubblico impiego, somme sine titulo sempre ripetibili dalla P.A. (Cass. civ. Sez. IV n. 21978 del 30.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di pubblico impiego contrattualizzato, qualora una P.A. attribuisca un determinato trattamento economico di derivazione contrattuale, l’atto deliberativo non è sufficiente a costituire una posizione giuridica soggettiva in capo al lavoratore, occorrendo anche la sua conformità alle previsioni della contrattazione collettiva. In assenza di tale conformità l’atto è affetto da nullità, con la conseguenza che la stessa P.A., nel rispetto dei principi sanciti dall’art. 97 Cost., è tenuta al ripristino della legalità violata e all’azione di restituzione delle somme indebitamente versate. Non è applicabile al rapporto di impiego alle dipendenze delle amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 il principio secondo cui la corresponsione di una retribuzione maggiore costituisce trattamento di miglior favore, ripetibile solo previa dimostrazione di un errore riconoscibile e non imputabile al datore. Il datore di lavoro pubblico è tenuto a ripetere le somme corrisposte sine titulo e la ripetibilità non può essere esclusa ex art. 2033 c.c. per la buona fede dell’accipiens, disposizione che sotto il profilo soggettivo riguarda soltanto la restituzione dei frutti e degli interessi. Infine, la progressione economica nell’ambito di un’area professionale omogenea non comporta l’esercizio di mansioni superiori: nelle ipotesi di illegittimità di detta progressione non trova applicazione l’art. 2126 c.c. e la P.A. ha il dovere di ripetere le retribuzioni corrisposte in eccesso.

Il Fatto

Tre dipendenti dell’amministrazione civile dell’Interno sono stati inquadrati dal 12 febbraio 2008 nella qualifica C-c1 e inseriti, secondo il nuovo sistema di classificazione di cui al CCNL 2006-2009 e al CCNI 2006-2009, nell’Area Funzionale Terza, fascia retributiva F1. Essi hanno sostenuto che il superiore inquadramento sarebbe dovuto decorrere dal 31 dicembre 2007 o dal 1° gennaio 2008 e che esso era stato riconosciuto con grave ritardo.

Con d.m. 1691 del 2020, in esecuzione di una sentenza del Tribunale di Matera divenuta definitiva, i ricorrenti erano stati esclusi, con altri 92 dipendenti, dalla graduatoria già approvata per l’acquisizione della fascia F2, sul presupposto del difetto del requisito della permanenza biennale nella fascia F1 alla data del 31 dicembre 2009. Il Ministero ha quindi avviato il recupero delle differenze salariali erogate dal gennaio 2010. Il Tribunale di Milano ha accolto la sola domanda di accertamento dell’irripetibilità delle somme; la Corte d’appello di Milano, con sentenza n. 221/2022, ha invece accolto l’appello della P.A.

La Motivazione della Corte

Con il primo motivo i ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 2126 c.c., sostenendo che la norma troverebbe applicazione anche in assenza di esercizio di mansioni superiori, essendo sufficiente l’attribuzione della superiore fascia retributiva. La Corte ha giudicato la doglianza infondata, richiamando il consolidato orientamento secondo cui l’atto deliberativo di attribuzione di un trattamento economico contrattuale non costituisce posizione giuridica soggettiva senza la conformità alla contrattazione collettiva (Cass. n. 30/2020; Cass. n. 25018/2017; Cass. n. 3826/2016; Cass. n. 16088/2016).

Il Collegio ha escluso che al rapporto di impiego presso le amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001 si applichi il principio del trattamento di miglior favore: il datore pubblico è tenuto a ripetere le somme versate sine titulo. La buona fede dell’accipiens non può escludere la ripetizione ex art. 2033 c.c., poiché tale norma, sul piano soggettivo, concerne soltanto la restituzione di frutti e interessi (Cass. n. 4323/2017; Cass. n. 8338/2010; Cass. n. 29926/2008).

La Corte ha poi osservato che la qualità della prestazione resa non esclude il diritto di ripetizione: le posizioni economiche si acquisiscono solo all’esito delle apposite procedure e non comportano esercizio di mansioni superiori, con conseguente inapplicabilità dell’art. 2126 c.c. nelle ipotesi di illegittimo conferimento.

Con il secondo motivo i ricorrenti hanno dedotto la violazione dell’art. 2033 c.c. e il difetto di motivazione, richiamando giurisprudenza amministrativa e della CEDU (Casarin c. Italia dell’11 febbraio 2021), che avrebbe escluso la ripetibilità in presenza di buona fede dell’accipiens e di notevole ritardo della P.A. La censura è stata dichiarata inammissibile perché nuova: la questione non risultava prospettata in primo grado.

Nel merito, la Corte ha rilevato che la pretesa restitutoria nasce dalla richiesta di passaggio a una posizione economica superiore avanzata in assenza dei prescritti requisiti di legittimazione e dalla necessità per la P.A. di conformarsi a un giudicato. Tali circostanze escludono un legittimo affidamento, data la correttezza dell’operato amministrativo. La stessa Corte costituzionale, con la sentenza n. 8 del 2023, ha negato che il diritto della P.A. alla ripetizione possa essere escluso per ragioni legate all’affidamento del debitore. Il ricorso è stato quindi rigettato, con compensazione delle spese per la novità della questione e l’esito difforme dei giudizi di merito.