Ripetizione di indebito dopo decadenza consolidata: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 11894 del 30.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133, comma 1, lett. o), cod. proc. amm., nelle controversie concernenti la produzione di energia non si estende alla domanda di restituzione di somme che trovi il suo titolo in un provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti ormai definitivo. Quando il potere amministrativo si è esaurito, il provvedimento di decadenza costituisce un mero antecedente fattuale della pretesa restitutoria, la cui legittimità non è più sindacabile. Ne consegue che la pretesa azionata dal Gestore dei Servizi Energetici ai sensi dell’art. 2033 cod. civ. risulta fondata su un diritto soggettivo di credito, radicando la giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale la causa va riassunta. Il vizio di eccesso di potere giurisdizionale resta assorbito dall’accoglimento del motivo di difetto di giurisdizione.

Il Fatto

Una società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazione del c.d. Primo Conto Energia, era destinataria nel 2017 di un provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti adottato dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE) all’esito di attività di verifica. La società aveva impugnato il provvedimento dinanzi al T.A.R. per il Lazio, che ne aveva confermato la legittimità, con sentenza poi avallata dal Consiglio di Stato nel 2022.

In pendenza del giudizio di appello, il GSE aveva instaurato un autonomo giudizio dinanzi al giudice amministrativo per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti sino alla decadenza. Il T.A.R., respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, aveva accolto la domanda; il Consiglio di Stato, con la sentenza qui impugnata, aveva confermato la pronuncia, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La società proponeva quindi ricorso per cassazione ai sensi degli artt. 362 cod. proc. civ., 110 cod. proc. amm. e 111, comma ottavo, Cost.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel decidere il primo motivo di ricorso, hanno precisato che il riparto di giurisdizione va operato sulla base del petitum sostanziale, da individuarsi in funzione della causa petendi, ossia della natura della posizione giuridica dedotta. Nel caso di specie, la domanda del GSE non involgeva la legittimità del provvedimento di decadenza, né la spettanza o la misura dell’incentivo, ma aveva ad oggetto esclusivamente la restituzione di somme asseritamente divenute prive di titolo.

La Corte ha quindi richiamato il proprio consolidato orientamento, secondo cui la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. o), cod. proc. amm. si radica quando la controversia attiene all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE. Tuttavia, quando la decadenza dagli incentivi sia stata definitivamente accertata, il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e il provvedimento assurge a presupposto giuridico irretrattabile. Ne deriva che la richiesta di ripetizione dell’indebito si colloca in una fase nella quale non è richiesto alcun nuovo esercizio di poteri autoritativi, configurandosi il provvedimento di decadenza quale mero antecedente della pretesa restitutoria.

La Corte ha infine precisato che i precedenti giurisprudenziali invocati dal Consiglio di Stato non affrontavano l’ipotesi di una pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenza ormai consolidato, ma concernevano controversie nelle quali la legittimità del provvedimento era ancora oggetto di contestazione nello stesso giudizio. Ha pertanto accolto il primo motivo, dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, e ha assorbito il secondo motivo, relativo all’eccesso di potere giurisdizionale per il diniego della sospensione necessaria, atteso che tale vizio postula pur sempre la sussistenza della potestas iudicandi del giudice amministrativo.