Revoca degli atti di gara e affidamento del concorrente prima dell’assegnazione (TAR Campania n. 2704 del 27.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure ad evidenza pubblica, fino all’adozione del provvedimento dirigenziale di assegnazione — unico atto conclusivo del procedimento — l’approvazione della graduatoria e la proposta di aggiudicazione non trasferiscono alcun diritto e non generano un affidamento qualificato tutelabile in sede giudiziale. In tale fase la stazione appaltante conserva il potere di ritirare gli atti di gara in presenza di motivati e sopravvenuti motivi di pubblico interesse, anche consistenti in un diverso apprezzamento dei presupposti già valutati. Il ritiro non integra un’attività di secondo grado ex art. 21-quinquies o art. 21-nonies della legge n. 241/1990, poiché nei confronti di tale determinazione il concorrente idoneo vanta solo un’aspettativa di mero fatto. Ne consegue l’insussistenza sia del diritto all’indennizzo sia della responsabilità precontrattuale ex art. 1337 cod. civ., non ravvisandosi alcun fatto ingiusto né un qualificato affidamento leso.

Il Fatto

Una società risultava destinataria della proposta di aggiudicazione di un immobile comunale ad uso non abitativo, all’esito di un avviso pubblico di selezione. Dopo l’approvazione della graduatoria, ma prima dell’adozione del provvedimento dirigenziale di assegnazione, il Comune comunicava che erano in corso accertamenti istruttori sul regime giuridico del cespite. A distanza di circa due anni l’ente adottava una disposizione dirigenziale di revoca parziale dell’approvazione della graduatoria, per sopravvenuti motivi di pubblico interesse.

La società dapprima ricorreva contro il silenzio-inadempimento sulla propria diffida; poi, con motivi aggiunti, impugnava la revoca, deducendo la violazione degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990, la nullità delle clausole dell’avviso che escludevano indennizzo e risarcimento, e chiedendo in via gradata la liquidazione dell’indennizzo e del danno precontrattuale ed extracontrattuale.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale muove dalla qualificazione della fase procedimentale. Solo il provvedimento dirigenziale di concessione in uso del cespite conclude il procedimento e consente la successiva stipula del contratto; la graduatoria e gli atti endoprocedimentali appartengono a una fase preliminare, che indica il soggetto potenzialmente idoneo senza trasferire diritti. Il ritiro dell’atto indittivo e degli atti provvisori avviene quindi in un contesto in cui il procedimento è ancora in itinere.

Da qui la conseguenza sul piano dei vizi dedotti: il provvedimento non è ascrivibile ad attività di secondo grado ex art. 21-quinquies o art. 21-nonies, perché tale qualificazione presuppone la rimozione di un provvedimento definitivo e conclusivo. Il concorrente idoneo vanta solo un’aspettativa non qualificata alla conclusione del procedimento. All’amministrazione resta riservata un’ampia discrezionalità nel valutare la situazione di fatto e nel perseguire l’interesse pubblico prevalente.

Il Collegio richiama la giurisprudenza amministrativa sulla legittimità della revoca degli atti di gara per mutamento imprevedibile del quadro fattuale, nonché sull’insindacabilità delle scelte di opportunità quando la motivazione espliciti le ragioni del ritiro. Il sindacato del giudice resta limitato agli esiti abnormi o contraddittori. Nel caso concreto la revoca si fonda sull’esigenza di definire il procedimento di accettazione della donazione modale del complesso immobiliare, condizionata alla concessione del diritto di superficie, e sulla constatata inutilità della prosecuzione della procedura.

Quanto all’indennizzo ex art. 21-quinquies, la tutela compensativa postula la rimozione di un assetto di interessi finale che nella specie non si è mai formato. La clausola dell’avviso che esclude indennità e risarcimenti non è nulla, poiché l’indennizzo di revoca non dipende da responsabilità dell’amministrazione ed è disponibile dal privato. Infine, l’accertata legittimità della determina esclude il fatto ingiusto e, con esso, la responsabilità precontrattuale: il procedimento si è arrestato con motivato ritiro degli atti in una fase anteriore all’emanazione del provvedimento finale, senza condotte lesive di un affidamento qualificato. La richiesta istruttoria è disattesa, essendo sottratta alla disciplina dell’accesso la corrispondenza relativa ai pareri legali resi in funzione della lite.