Termine di contestazione delle sanzioni Consob e sindacato ex ante del giudice (Cass. civ. Sez. II n. 18338 del 04.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di sanzioni amministrative per intermediazione finanziaria, il termine di centottanta giorni per la contestazione degli addebiti previsto dall’art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/1998 decorre non dal momento della mera costatazione materiale del fatto, ma dal momento in cui l’autorità di vigilanza ha ragionevolmente completato l’attività di verifica degli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione. La valutazione di congruità del tempo impiegato va condotta con giudizio ex ante, avendo riguardo all’utilità potenziale delle ulteriori iniziative istruttorie e non ai loro esiti concreti. Il giudice dell’opposizione non può sostituirsi all’organo di controllo nel valutare l’opportunità dell’esercizio dei poteri di indagine, ma è abilitato a individuare il momento iniziale del termine in quello in cui la valutazione avrebbe potuto e dovuto essere compiuta, sanzionando l’inerzia ingiustificata o le artificiose protrazioni.

Il Fatto

La Consob, con delibera n. 20068/2017, irrogò a un presidente del consiglio di amministrazione di una banca popolare in liquidazione coatta la sanzione amministrativa pecuniaria per violazione degli obblighi informativi posti dagli artt. 94, commi 2 e 7, e 191, comma 2, del T.U.F., in relazione ad alcune offerte pubbliche di obbligazioni.

La Corte d’appello di Firenze, in sede di opposizione, annullò la delibera ritenendola emanata a seguito di tardiva contestazione, oltre i centottanta giorni dall’accertamento, poiché la Consob avrebbe potuto cogliere la sussistenza degli addebiti già dagli atti scambiati con la Banca d’Italia nel 2013. La Consob ha proposto ricorso per cassazione.

La Motivazione della Corte

La Corte esamina congiuntamente il secondo, il quinto, il sesto e il settimo motivo, ritenendoli osmotici e fondati. Il nucleo dell’errore della sentenza impugnata attiene alla determinazione del momento di decorrenza del termine decadenziale per l’esercizio dell’azione sanzionatoria.

Richiamando l’ordinanza n. 34695 del 2023 e le conformi pronunce nn. 34472, 34466 e 34465 del 2023 e nn. 26783, 27242, 29903, 28277 e 28335 del 2024, rese su delibere della medesima vicenda, il Collegio ribadisce la costante giurisprudenza di legittimità. Il termine decorre dal completamento dell’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza dell’illecito, non dalla percezione materiale dei fatti. La costatazione dei fatti non coincide con l’accertamento: nell’attività di regolazione e supervisione dei mercati finanziari sono richieste valutazioni complesse, non effettuabili nell’immediatezza.

La Corte ribadisce che il giudice dell’opposizione non può sindacare l’opportunità dell’esercizio dei poteri di indagine, ma può rilevare l’ingiustificata e protratta inerzia durante o dopo la raccolta dei dati. Deve considerarsi l’interesse dell’amministrazione a un’accertamento unitario di vicende complesse e la necessità di evitare che l’efficacia delle indagini venga posta a repentaglio da una discovery prematura. La superfluità degli atti di indagine va valutata ex ante, restando irrilevante la loro inutilità ex post.

Il giudice di merito, inoltre, ha mostrato di non avere piena consapevolezza delle funzioni assegnate alla Consob, che non si esauriscono nell’esercizio dell’azione sanzionatoria, ma implicano attività di prevenzione e intervento. La valutazione fiorentina risulta effettuata ex post, sulla base della mera verifica dell’assenza di ulteriori elementi emersi dalle ispettive successive. Il Giudice ha omesso di esaminare la pluralità di documenti indicati dalla ricorrente, aventi portata decisiva.

Il primo e il quarto motivo sono infondati: la motivazione della sentenza impugnata, pur controvertibile, spiega compiutamente le ragioni del decidere, non ricorrendo alcuna ipotesi di motivazione meramente apparente. Il terzo motivo resta assorbito. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in altra composizione, anche per il regolamento delle spese.