Contingentamento accessi spiaggia libera annullato per difetto di presupposti (TAR Campania n. 870 del 06.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il libero accesso al mare, nelle sue articolazioni di accesso, transito e fruizione della battigia, costituisce manifestazione di un diritto fondamentale della personalità, fondato sugli artt. 2, 9 e 42 Cost., che riconosce ai consociati una situazione soggettiva azionabile erga omnes, uti cives e uti homines. Il demanio marittimo appartiene alla categoria dei beni a titolarità diffusa, la cui vocazione alla fruizione collettiva è intrinseca e non eliminabile. Ne deriva che una sua compressione mediante contingentamento degli accessi è ammissibile solo se sorretta da comprovate esigenze di tutela di altri interessi di pari rango costituzionale e applicando rigorosamente i principi di proporzionalità e ragionevolezza. Il provvedimento che dispone il contingentamento per l’intera stagione balneare è illegittimo quando dall’istruttoria non emerge un rischio concreto e attuale di sovraffollamento, essendo gli accessi registrati rimasti costantemente inferiori ai limiti consentiti.

Il Fatto

Un’associazione ambientalista e un cittadino impugnavano davanti al TAR Campania la delibera del Commissario Straordinario dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Centrale e l’accordo di collaborazione con il Comune di Napoli e una società concessionaria di uno stabilimento balneare, con cui si disciplinava la fruizione della spiaggia libera delle Monache, a Posillipo. L’accordo prevedeva un contingentamento di 480 accessi giornalieri, la prenotazione obbligatoria tramite piattaforma online, un limite di tre ingressi settimanali per persona, orari rigidi di apertura e chiusura e l’affidamento ai concessionari limitrofi della gestione delle prenotazioni e del controllo degli accessi.

I ricorrenti deducevano la violazione del giudicato formatosi su una precedente pronuncia della stessa Sezione, il difetto di istruttoria e motivazione, la violazione delle norme a tutela del libero accesso al mare, l’illegittimità dell’atto presupposto che aveva calcolato la capienza dell’arenile e l’incompetenza della Prefettura. Chiedevano l’annullamento degli atti impugnati.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto ricostruito il quadro normativo di riferimento. Il demanio marittimo, identificato dall’art. 822 cod. civ., è bene pubblico a vocazione collettiva, la cui dimensione comunitaria è stata riconosciuta dalle Sezioni Unite n. 3665 del 2011 e dal C.G.A.R.S. n. 990 del 2022. Numerose disposizioni, dall’art. 03 del d.l. n. 400/1993 all’art. 11, comma 2, lett. d), della legge n. 217/2011, fino all’art. 4, comma 2, della legge n. 118/2022, impongono di assicurare il libero e gratuito accesso alla battigia. L’art. 1161 cod. nav. sanziona penalmente chi impedisca tale uso.

Su questa base il Tribunale ha riconosciuto la legittimazione ad agire dell’associazione e il suo interesse al ricorso, richiamando i criteri dell’Adunanza Plenaria n. 6 del 2020: stabilità della rappresentatività, finalità statutaria e radicamento territoriale. Ha poi respinto il primo e il secondo motivo, escludendo che una precedente sentenza della Sezione avesse formato un giudicato vincolante, essendosi quella pronuncia limitata a dichiarare la sopravvenuta carenza di interesse.

Sul nucleo sostanziale, il Collegio ha riconosciuto che il contingentamento non è in astratto vietato, quando risponde alla necessità di tutelare altri interessi di pari rango, secondo il principio già affermato nella pronuncia sul Parco della Gaiola (sent. n. 5362 del 17 luglio 2025). Ha però verificato nel merito la sussistenza dei presupposti. Le rilevazioni degli accessi hanno mostrato che, nel 2025, la media giornaliera è stata di 355 persone e che solo nei fine settimana di luglio si è superato di un’unica unità il limite massimo. Non è emerso, quindi, alcun rischio concreto e comprovato di sovraffollamento.

Il Collegio ha poi annullato l’atto presupposto con cui il Servizio Tutela del Mare aveva stimato la capienza in 900 persone. Il criterio delle distanze minime tra ombrelloni, previsto dall’ordinanza dell’Autorità Portuale n. 16 del 2004 per gli stabilimenti in concessione, non è applicabile a una spiaggia libera non attrezzata, dovendosi parametrare la capienza alle sole esigenze di sicurezza e incolumità. È stata censurata anche la gestione affidata ai concessionari e la chiusura anticipata alle 17.30, incompatibile con l’esigenza di garantire la fruizione ai soggetti fragili nelle ore meno calde.

Infine, il Tribunale ha accolto il settimo motivo, rilevando che, al momento della firma dell’accordo, la società concessionaria era titolare di una proroga da disapplicare per contrasto con la direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE. Il ricorso è stato quindi accolto e gli atti annullati, con condanna solidale dell’amministrazione comunale e portuale alle spese.