Nessun COSAP per i pontoni autostradali di proprietà statale (Cons. Stato n. 3047 del 17.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
I pontoni e i viadotti che compongono un’autostrada appartengono al demanio statale ai sensi dell’art. 822, comma 2, cod. civ. e costituiscono un bene funzionalmente unitario. La loro presenza sopra il suolo comunale non integra occupazione abusiva, perché il rapporto di reciproca interferenza tra beni appartenenti a demani diversi non determina una posizione servente dell’uno rispetto all’altro. Il concessionario che gestisce il tratto autostradale in forza di un titolo legittimo non è pertanto assoggettato al COSAP, né alle sanzioni amministrative e agli interessi. La pianificazione del tracciato è imputata al solo legislatore statale, a nulla rilevando il mezzo prescelto per realizzarla, ivi compresa la concessione di costruzione e gestione.

Il Fatto

Il Comune di Napoli ha notificato alla società concessionaria un avviso di pagamento per l’annualità 2016, con cui ha contestato l’occupazione abusiva di suolo pubblico in corrispondenza dei dieci punti in cui il tracciato autostradale sovrasta, tramite pontoni e viadotti, altrettante strade comunali. L’ente ha richiesto l’indennità sostitutiva del COSAP, oltre a sanzioni e interessi, sul presupposto che la società non avesse richiesto la necessaria concessione.

La società ha impugnato l’atto davanti al TAR Campania, che ha accolto il ricorso annullando il provvedimento. Il Comune ha proposto appello, deducendo l’error in iudicando e la violazione dell’art. 63 d.lgs. n. 446/1997 e dell’art. 17 del Regolamento COSAP comunale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama il proprio consolidato orientamento, espresso in Cons. Stato n. 10011 del 2023 e confermato da Cons. Stato n. 10362 del 2025, secondo cui la proprietà statale dell’infrastruttura non è contestata e richiama l’applicazione dell’art. 822, comma 2, cod. civ., che annovera autostrade e strade tra i beni del demanio pubblico. Da ciò deriva l’impossibilità di configurare i presupposti del canone, che non può gravare su un bene del demanio statale realizzato per finalità di interesse nazionale.

La Corte sottolinea che la pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale è riservata al legislatore statale, come emerge dall’art. 2 l. n. 463 del 1955 e dall’art. 28 l. n. 729 del 1961, che qualifica il piano di sviluppo come parte integrante della legge. Irrilevante è dunque il mezzo concretamente prescelto, compresa la concessione di costruzione e gestione in luogo dell’esecuzione diretta.

Il Collegio esclude che l’esonero dal canone valga solo per lo Stato e non per il concessionario, operatore economico orientato al vantaggio patrimoniale. L’argomento muove da una prospettiva errata: il COSAP presuppone l’utilizzazione esclusiva di uno spazio pubblico per cui sarebbe stata necessaria la concessione. Quando sul soprasuolo insiste un bene del demanio statale, non può parlarsi di utilizzazione di spazi altrui, né di superficie effettivamente sottratta all’uso pubblico. Due beni appartenenti a demani diversi coesistono in modo autonomo, senza che l’uno diventi servente dell’altro.

La Corte chiarisce inoltre che, ove si ipotizzasse una gerarchia tra i regimi giuridici, la prevalenza spetterebbe comunque allo Stato, unico soggetto di diritto originario, essendo il patrimonio dell’ente territoriale frutto di devoluzione. Sul piano del principio di non contraddizione, un rapporto regolato dalla legge e dal titolo concessorio non può al contempo qualificarsi come occupazione abusiva del tratto comunale.

Quanto al confronto con la giurisprudenza civile richiamata dall’appellante, il Collegio rileva che essa riguarda controversie sul regime di esenzione, mentre qui il petitum sostanziale attiene all’insussistenza dei presupposti del canone. L’appello è pertanto infondato e va rigettato, con compensazione delle spese in ragione della natura delle questioni.