Nessun canone COSAP per i pontoni autostradali su strade comunali (TAR Emilia-Romagna n. 178 del 26.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche (COSAP) presuppone che l’occupazione insistа su un bene appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale, ovvero su di un’area per cui l’ente medesimo abbia il potere di accordare o negare la concessione. I pontoni e i viadotti autostradali che sovrastano strade comunali costituiscono parte di un bene del demanio statale funzionalmente unitario (art. 822, comma 2, cod. civ.) e realizzano finalità di interesse nazionale imputabili al solo legislatore statale. Ne consegue che non sono configurabili i presupposti applicativi del canone: nessuna occupazione abusiva può essere contestata al gestore e nessun corrispettivo è dovuto al Comune. La reciproca interferenza tra beni di demani diversi non si traduce in un rapporto servente dell’uno rispetto all’altro.

Il Fatto

Una società concessionaria gestisce un tratto autostradale che attraversa, mediante pontoni e viadotti, il territorio di un Comune, sovrastando otto strade comunali. Il Comune contesta l’occupazione abusiva del suolo pubblico, per non avere la società richiesto la concessione, e con un avviso di determinazione intima il pagamento dell’indennità sostitutiva del COSAP, oltre a sanzioni e interessi, per complessivi € 3.011.313,67, riferiti alle annualità dal 2014 al 2019.

La società impugna l’atto e il Regolamento COSAP comunale, nella parte in cui impone il rilascio di autorizzazione o concessione anche nelle ipotesi di esonero dal canone, deducendo la titolarità di una concessione statale di costruzione e gestione, il difetto del presupposto applicativo del canone e la duplicazione del prelievo già versato all’erario. Il Comune eccepisce il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario e resiste nel merito.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma anzitutto la giurisdizione del giudice amministrativo, richiamando Cons. Stato n. 891/2024, 924/2024, 925/2024, 928/2024 e Cons. Stato n. 3517/2019: la causa petendi consiste nella verifica della legittimità dell’esercizio di poteri discrezionali con cui il Comune individua i soggetti tenuti a richiedere la concessione e, quindi, ad assoggettarsi al canone.

Nel merito il TAR richiama il consolidato orientamento di Cons. Stato n. 10011 del 2023, conforme a n. 10012-10018 del 2023 e a n. 10130 del 2023. L’art. 63 del d.lgs. n. 446/1997 configura il COSAP come entrata di carattere patrimoniale, la cui adozione è mera facoltà dell’ente locale, e lo riferisce alle occupazioni di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente. Dal combinato disposto delle norme regolamentari discende, a contrario, che sono escluse dall’ambito applicativo del canone le occupazioni che non necessitano di concessione dell’ente, perché involgenti interessi di più ampio rilievo.

Nel caso concreto non è contestata la proprietà statale dell’infrastruttura, di cui i pontoni costituiscono parte integrante. Trova quindi applicazione l’art. 822, comma 2, cod. civ., che annovera tra i beni del demanio pubblico, se appartenenti allo Stato, le strade e le autostrade. La pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale, richiamata dalla legge n. 463 del 1955 e dalla legge n. 729 del 1961, va imputata al solo legislatore statale, a nulla rilevando il mezzo prescelto per realizzarla, fosse anche la concessione di costruzione e gestione.

Deve pertanto escludersi che singole parti di un’autostrada demaniale possano considerarsi abusive per il solo fatto di sovrastare la rete viaria comunale senza apposita concessione. Il Collegio respinge anche l’argomento secondo cui l’esonero varrebbe per lo Stato e non per il concessionario: il rapporto di fisica prossimità tra beni di demani diversi non genera una posizione servente dell’uno rispetto all’altro, ma la reciproca coesistenza di realtà autonome, utilizzabili dai rispettivi aventi titolo senza preventive autorizzazioni.

Il ricorso è quindi accolto, con annullamento degli atti impugnati nei limiti dell’interesse fatto valere. Le spese sono compensate per la novità delle questioni al momento dell’instaurazione del giudizio.