La sanzione per omessa demolizione non può colpire il mero utilizzatore del bene abusivo (TAR Abruzzo n. 96 del 05.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380/2001 per l’omessa ottemperanza all’ordine di demolizione non può essere irrogata nei confronti del soggetto che rivesta la qualità di mero utilizzatore temporaneo del manufatto abusivo, ove non risulti proprietario dell’opera né responsabile della sua realizzazione. L’ingiunzione di demolizione e la conseguente sanzione presuppongono, infatti, un titolo di responsabilità in capo al destinatario, non potendo il semplice godimento del bene, fondato su un diritto personale, fondare alcuna legittimazione passiva. La struttura stabilmente infissa al suolo e collegata alle reti, ai sensi dell’art. 812 cod. civ., costituisce bene immobile e, in assenza di un valido diritto di superficie, appartiene per accessione al proprietario del suolo, al quale soltanto spetta il potere di eseguire il comando ripristinatorio. L’eventuale contratto di locazione della piazzola che presupponga la natura mobile del manufatto è nullo per inesistenza dell’oggetto e non può derogare al fenomeno dell’accessione.

Il Fatto

La società che gestiva un campeggio aveva venduto al ricorrente un “kit bungalow montabile”, poi installato dalla ditta esecutrice su una piazzola locata al medesimo ricorrente e di proprietà di un terzo. Il Comune, accertata la realizzazione dell’opera senza titolo edilizio e in area vincolata, aveva emesso un’unica ordinanza di demolizione nei confronti del proprietario del terreno, della ditta esecutrice e del ricorrente, quale utilizzatore della struttura. A seguito della mancata ottemperanza, l’Amministrazione aveva disposto l’acquisizione gratuita del manufatto e dell’area di sedime e aveva irrogato la sanzione pecuniaria di cui all’art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380/2001.

Il ricorrente aveva impugnato l’atto, deducendo di aver rimosso la struttura nel 2023 e di essere un mero detentore della piazzola, avendo acquistato solo un manufatto smontabile e non essendo proprietario del suolo. Nel corso del giudizio, la difesa aveva dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse limitatamente all’atto acquisitivo, insistendo per l’annullamento della sola sanzione pecuniaria.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha dichiarato improcedibile il gravame limitatamente all’atto acquisitivo, per sopravvenuta carenza di interesse, e ha respinto l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune, ritenendo le censure specificamente dirette avverso la sanzione pecuniaria.

Nel merito, il Collegio ha richiamato il principio per cui il fatto di utilizzare un’opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ingiunzione di demolizione, ben potendo l’utilizzatore essere un terzo estraneo alla realizzazione dell’abuso. L’ordine ripristinatorio può essere legittimamente rivolto all’utilizzatore solo ove questi sia anche personalmente responsabile dell’abuso; diversamente, deve essere diretto al proprietario o al soggetto al quale l’abuso sia materialmente ascrivibile.

Quanto alla natura del manufatto, la Corte ha osservato che la struttura, stabilmente infissa al suolo, collegata alle reti elettrica, idrica e fognaria e priva di meccanismi di trazione, costituisce bene immobile ai sensi dell’art. 812 cod. civ. e, in forza del fenomeno dell’accessione di cui all’art. 934 cod. civ., appartiene al proprietario del suolo. Il contratto di locazione della piazzola, presupponendo la natura mobile del bungalow, è nullo per inesistenza dell’oggetto e non può escludere l’accessione, né vale a costituire un diritto reale di superficie in favore dell’acquirente del kit.

Il Tribunale, pur consapevole dell’orientamento espresso dal giudice d’appello, ha evidenziato come, nel caso di specie, il ricorrente avesse acquistato solo un kit montabile, successivamente trasformato, a sua insaputa e come emerso nel processo penale, in una struttura abitativa infissa al suolo. Egli non poteva, pertanto, essere qualificato né proprietario del bene immobile, né possessore, né soggetto nella disponibilità autonoma dello stesso, difettando il potere giuridico di demolire l’opera e ogni responsabilità nella sua realizzazione.

La mancata articolazione, da parte del Comune, di una valutazione differenziata delle posizioni giuridiche dei soggetti coinvolti, con applicazione del massimo edittale a tutti gli interessati, ha integrato il vizio di difetto di istruttoria, rendendo illegittima la sanzione irrogata al ricorrente, che è stata conseguentemente annullata, con condanna dell’Amministrazione alla rifusione delle spese di lite.