Sanzione per omessa demolizione illegittima verso il mero utilizzatore della struttura abusiva (TAR Abruzzo n. 104 del 05.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’ingiunzione di demolizione e la conseguente sanzione pecuniaria per l’omessa ottemperanza devono essere rivolte al proprietario dell’opera abusiva o al soggetto al quale l’abuso sia materialmente ascrivibile. Il mero utilizzatore temporaneo del bene, che non ne sia proprietario e non abbia alcun potere giuridico di eseguire l’ordine ripristinatorio, non è legittimato passivo dell’ordine e non può essere sanzionato. I manufatti stabilmente infissi al suolo e allacciati alle reti sono beni immobili ai sensi dell’art. 812 cod. civ. e, realizzati su terreno altrui, appartengono per accessione al proprietario del suolo.

Il Fatto

Il Comune di Casalbordino aveva ordinato la demolizione di una struttura prefabbricata di mq. 31,50 insistente su una piazzola all’interno di un campeggio, realizzata senza titolo edilizio in area vincolata. L’ingiunzione era rivolta al proprietario del terreno, alla ditta esecutrice dei lavori e al soggetto che aveva intestato la struttura e conduceva la piazzola in locazione. Non avendo ricevuto ottemperanza, l’Amministrazione disponeva l’acquisizione gratuita dell’area e del manufatto e irrogava al conduttore la sanzione pecuniaria di €20.000,00 ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001.

L’interessato impugnava il provvedimento, sostenendo di aver rimosso la struttura e di essere un mero utilizzatore della piazzola concessa in locazione annuale dalla società che gestiva il campeggio. In via subordinata, chiedeva la riduzione della sanzione al minimo edittale.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha dichiarato in parte improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse limitatamente all’atto acquisitivo e ha accolto le censure relative alla sanzione pecuniaria. Con riguardo all’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune, il Collegio l’ha respinta, in quanto l’impugnativa era specificamente rivolta anche alla sanzione amministrativa, autonomamente lesiva.

Nel merito, il Tribunale ha richiamato il consolidato principio per cui il fatto di utilizzare un’opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ingiunzione di demolizione, potendo l’utilizzatore essere un terzo estraneo alla realizzazione dell’abuso e alla proprietà dell’immobile. L’ordine è legittimo verso l’utilizzatore solo se questi sia anche personalmente responsabile dell’abuso.

Il Collegio ha quindi accertato che la struttura, stabilmente infissa al suolo e allacciata alle reti, costituiva un bene immobile ai sensi dell’art. 812 cod. civ. Realizzata su suolo altrui senza la valida costituzione di un diritto di superficie, essa apparteneva per accessione al proprietario della piazzola. Il contratto di locazione stipulato dal ricorrente presupponeva la natura mobile del manufatto, incompatibile con il dato fattuale accertato, con conseguente nullità per inesistenza dell’oggetto, rilevabile incidenter tantum.

Il TAR ha evidenziato la contraddizione dell’Amministrazione che, da un lato, riteneva le opere non amovibili ai fini dell’ordine di demolizione e, dall’altro, le considerava amovibili per affermare la proprietà separata dei bungalow e sanzionare il conduttore. Il potere di eseguire il comando ripristinatorio spetta al proprietario, non a chi ha un mero godimento personale del bene. Il ricorrente, che aveva acquistato solo un “kit bungalow montabile” poi trasformato in una vera e propria abitazione infissa al suolo a sua insaputa, non aveva alcun potere giuridico di demolire l’opera né responsabilità nella sua realizzazione.

Il Tribunale ha pertanto annullato la sanzione pecuniaria impugnata, ritenendo illegittimo l’operato del Comune, che aveva applicato il massimo edittale a tutti i soggetti coinvolti senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e la loro possibilità di adempiere all’ordine di demolizione.