L’ordine di demolizione non può essere rivolto al mero utilizzatore stagionale di un’opera abusiva altrui (TAR Abruzzo n. 1 del 05.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel procedimento sanzionatorio per abuso edilizio, l’ingiunzione di demolizione e la conseguente sanzione pecuniaria per l’omessa demolizione devono essere rivolte al proprietario dell’opera abusiva o al soggetto cui l’abuso sia materialmente ascrivibile, e non già al mero utilizzatore temporaneo che non abbia alcuna disponibilità giuridica del bene. Il semplice utilizzo di un’opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ordine di demolizione, ove l’utilizzatore sia un terzo estraneo alla realizzazione dell’opera. I manufatti stabilmente infissi al suolo e collegati alle reti sono beni immobili ex art. 812 cod. civ., con la conseguenza che, ai sensi dell’art. 934 cod. civ., la proprietà degli stessi si acquista per accessione al proprietario del suolo. Ne deriva la nullità del contratto di locazione di una struttura divenuta immobile per accessione, per inesistenza dell’oggetto, rilevabile d’ufficio in via incidentale.

Il Fatto

La vicenda riguarda un’area destinata a campeggio nella quale erano state realizzate strutture abitative prefabbricate, stabilmente infisse al suolo e allacciate alle reti, in difformità dai titoli abilitativi e in zona vincolata. Il Comune ordinava la demolizione delle opere sia al proprietario del terreno sia, in solido, ai soggetti che avevano acquistato le strutture e che ne risultavano utilizzatori stagionali. A seguito dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, l’Amministrazione adottava la determina di acquisizione al patrimonio comunale e di irrogazione della sanzione pecuniaria nei confronti dell’odierno ricorrente.

Il privato, qualificatosi come mero utilizzatore temporaneo della struttura, impugnava il provvedimento deducendo il difetto di legittimazione passiva, la mancata verifica della natura giuridica dei manufatti e l’illegittimità della sanzione irrogata.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dell’ordinanza di demolizione, rilevando che il ricorrente, non essendo proprietario ma mero utilizzatore stagionale privo di disponibilità materiale e giuridica della struttura, non aveva alcun interesse ad opporsi all’ordine ripristinatorio.

Richiamando la giurisprudenza del Consiglio di Stato n. 5031 del 2022, il Collegio ha affermato che il semplice utilizzo di un’opera abusiva non è di per sé sufficiente a fondare la legittimazione passiva all’ingiunzione di demolizione. Tale ingiunzione è legittima nei confronti dell’utilizzatore solo se questi sia anche personalmente responsabile dell’abuso. Nel caso di specie, l’Amministrazione non ha adeguatamente accertato la condizione giuridica del bungalow né la titolarità del diritto di proprietà o di altro diritto reale che includesse il potere di demolire.

La sentenza qualifica i manufatti come beni immobili, ai sensi dell’art. 812 cod. civ. e dell’art. 4 del R.D.L. n. 652/1939, in quanto stabilmente infissi al suolo e allacciati alle reti, con conseguente incorporazione al terreno. Ne deriva l’applicazione del principio dell’accessione ex art. 934 cod. civ., che attribuisce la proprietà dell’opera al titolare del suolo, non essendo emersi elementi circa la valida costituzione di un diritto di superficie. Il Tribunale ha ritenuto la nullità dell’eventuale contratto di natura personale per il posizionamento delle strutture, per inesistenza dell’oggetto, ove presupponga il mantenimento della natura mobile di beni in realtà divenuti immobili.

Sul punto, il Collegio ha preso espressamente le distanze dall’orientamento del Consiglio di Stato (sentenza n. 5239/2025) che aveva ritenuto legittima la sanzione nei confronti dell’utilizzatore proprietario della struttura e locatario della piazzola. Il TAR ha valorizzato gli esiti del processo penale, dai quali è emerso che gli acquirenti avevano acquistato solo un kit di bungalow montabile, successivamente trasformato a loro insaputa in una struttura stabile infissa al suolo. Da ciò ha desunto che il ricorrente non può essere qualificato proprietario o possessore della struttura, ma al più titolare di un diritto personale di godimento che non include il potere di demolire il bene immobile.

Il Comune, pertanto, applicando indiscriminatamente la sanzione a tutti i soggetti coinvolti senza analizzare le rispettive posizioni giuridiche e l’effettivo potere di adempiere all’ordine di demolizione, ha illegittimamente esteso la propria pretesa sanzionatoria nei confronti di chi non aveva la disponibilità piena del bene. Il ricorso è stato accolto con annullamento degli atti impugnati e condanna del Comune alle spese di lite.