Annullamento con rinvio anche per erronea declaratoria di inammissibilità (Cons. Stato n. 16 del 20.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 105, comma 1, cod. proc. amm., nella parte in cui prevede che il Consiglio di Stato rimetta la causa al giudice di primo grado se dichiara la nullità della sentenza, si applica anche quando la sentenza appellata abbia dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado, errando palesemente nell’escludere la legittimazione o l’interesse del ricorrente. L’elenco dei casi di regressione del giudizio è tassativo e non integrabile mediante l’art. 354 cod. proc. civ., perché l’art. 105 cod. proc. amm. non presenta lacune. Le tre categorie generali ivi previste vanno però riempite di contenuto: la nullità della sentenza comprende gli errori di giudizio che hanno per conseguenza il mancato esame della totalità dei motivi di ricorso.

Il Fatto

Il ricorrente, proprietario di un immobile nel territorio comunale, ha impugnato davanti al TAR Sicilia l’autorizzazione comunale ai lavori di modifica e ripristino di un impianto di distribuzione carburanti dismesso, unitamente a tredici atti presupposti, chiedendo anche l’accertamento dell’inefficacia di un decreto assessoriale regionale. Con motivi aggiunti ha impugnato ulteriori nove provvedimenti e chiesto la condanna del Comune a emettere i conseguenti provvedimenti inibitori.

Il TAR, dopo aver accolto la domanda cautelare e disposto incombenti istruttori, con la sentenza n. 1108/2023 ha accolto le eccezioni di difetto di legittimazione e di interesse al ricorso, dichiarando inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti. L’appello è stato proposto al CGARS, che con sentenza parziale n. 652/2024 ha ritenuto ammissibile il ricorso di primo grado e rimesso alla Adunanza Plenaria una questione pregiudiziale.

La Motivazione della Corte

Il quesito rimesso chiedeva se l’annullamento della sentenza di inammissibilità che abbia precluso ogni esame del merito imponga la rimessione al primo giudice ai sensi dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm., in ragione della lesione del diritto di difesa. La Plenaria ha anzitutto delimitato l’ambito della pronuncia alla sola ipotesi dell’inammissibilità, per difetto di rilevanza dell’improcedibilità rispetto alla res controversa.

La Corte ha confermato la soluzione delle sentenze nn. 10, 11 e 15 del 2018 dell’Adunanza Plenaria, ma con percorso argomentativo parzialmente diverso. Ha escluso che l’art. 354 cod. proc. civ. possa operare come principio generale, poiché l’art. 39, comma 1, cod. proc. amm. consente l’applicazione del codice di rito civile solo in presenza di una lacuna e l’art. 105 contiene una disciplina compiuta della regressione del giudizio. L’effetto devolutivo dell’appello amministrativo va quindi ricostruito sul solo quadro del codice del processo amministrativo, nel quale il doppio grado di merito ha rilievo costituzionale.

L’elenco dell’art. 105 è tassativo, come segnala l’espressione “soltanto se”, ma le tre categorie generali richiedono di essere riempite di contenuto. Tra queste, la nullità della sentenza include sia il difetto formale di sottoscrizione sia gli errori di giudizio, quali la motivazione apparente: quella palesemente non pertinente rispetto alla domanda, tautologica o assertiva, o che richiami un orientamento giurisprudenziale senza illustrarne il contenuto.

La Plenaria ha precisato che la declaratoria di inammissibilità per difetto di legittimazione o di interesse deve fondarsi su motivazione adeguata, che tenga conto della potenziale lesività dell’atto e della specifica posizione dedotta. Non basta la riproduzione pedissequa dei fatti e dei motivi, né il richiamo agli orientamenti sulle condizioni dell’azione. Quando invece la declaratoria consegue a un esame, anche parziale, dei motivi, opera l’effetto devolutivo e la rimessione non è giustificata.

La Corte ha respinto le obiezioni fondate sulla consumazione del potere del giudice di primo grado, sull’esperibilità dei due gradi e sul pregiudizio alla ragionevole durata: l’appello avverso una pronuncia di inammissibilità si compone di un solo motivo, con applicazione degli artt. 72 e 72-bis cod. proc. amm. sulla priorità e sul rito camerale. La causa è stata restituita alla Sezione rimettente per l’ulteriore corso.