Convenzione urbanistica, inadempimento del Comune e risarcimento per perdita di chance (TAR Abruzzo n. 194 del 22.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione urbanistica, con cui il privato concorre alla realizzazione delle opere di urbanizzazione previste dagli strumenti urbanistici, si assimila a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ex art. 11 legge n. 241/1990: le controversie sulla sua formazione, conclusione ed esecuzione spettano alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. In tema di inadempimento, il creditore che agisce per la risoluzione o il risarcimento deve provare solo la fonte del diritto e allegare l’inadempimento, gravando sul debitore la prova del fatto estintivo. La risoluzione per inadempimento richiede la gravità dello stesso ex art. 1455 cod. civ., da valutare con parametro oggettivo in relazione all’interesse del creditore. Il risarcimento ex art. 1218 cod. civ. copre solo i danni conseguenza immediata e diretta ex art. 1223 cod. civ., secondo il criterio della regolarità causale: restano esclusi i pregiudizi riconducibili a un’autonoma scelta imprenditoriale rischiosa, mentre la perdita di chance è liquidata equitativamente ex art. 1226 cod. civ. se provata nell’an.

Il Fatto

Il Comune di Nereto adottava e approvava il piano regolatore esecutivo, prevedendo un’arteria di collegamento tra la strada provinciale e via I Maggio, la c.d. strada del “Lago verde”, con attraversamento della nuova zona produttiva. Sulla base di tali previsioni la società ricorrente realizzava un complesso immobiliare a vocazione produttiva e stipulava con l’ente due convenzioni urbanistiche, nel 2003 e nel 2004, versando complessivamente oltre 380.000 euro e ulteriori 61.845 euro per l’acquisizione delle aree e le opere di urbanizzazione, affidate al consorzio degli assegnatari dei lotti.

Il consorzio non completava l’ultimo tratto della strada di penetrazione con rotatoria. La società, in liquidazione, conveniva in giudizio il Comune chiedendo l’accertamento della responsabilità, la risoluzione delle convenzioni e la condanna al risarcimento di plurime voci di danno, oltre alla restituzione del contributo versato per le aree.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale afferma anzitutto la propria giurisdizione esclusiva, qualificando la convenzione urbanistica come accordo sostitutivo ex art. 11 legge n. 241/1990 e richiamando Cass. civ. sez. un. n. 19914 del 2016. Respinta l’eccezione di mancata notifica al consorzio, il Collegio osserva che entrambe le convenzioni prevedono che, se il consorzio non realizzi le urbanizzazioni primarie, queste debbano essere eseguite a cura del Comune e a spese della concessionaria: l’ente ha quindi assunto un’obbligazione diretta verso la ricorrente.

Sul piano sostanziale, richiamati i principi in materia di onere della prova dell’inadempimento (Cass. civ. sez. VI n. 25584 del 2018), il Tribunale accerta che l’ultimo tratto della strada non è stato realizzato e che il Comune è inadempiente. La variante adottata con delibera consiliare n. 79 del 2007 non è mai stata approvata definitivamente e i terreni necessari allo svincolo non sono mai stati espropriati: l’inerzia dell’ente, non del consorzio, è la causa del fermo dei lavori. L’inadempimento è grave ex art. 1455 cod. civ., per l’economia complessiva del rapporto e il pregiudizio economico rilevante (Cass. civ. sez. III n. 22346 del 2014), anche perché la società è in liquidazione e non ha più interesse all’esecuzione: sussistono i presupposti per la risoluzione delle convenzioni.

Quanto al danno, il Comune non prova l’impossibilità della prestazione ex art. 1218 cod. civ. (Cass. civ. sez. III n. 26700 del 2018). Il nesso causale ex art. 1223 cod. civ. è riconosciuto per la risoluzione anticipata della sublocazione commerciale, ritenuta essenziale la viabilità nel contratto: spettano il lucro cessante da canoni e i lavori di adeguamento. È invece priva di data certa la scrittura privata di preliminare di locazione, non superabile ex art. 2704 cod. civ.. Le voci da contratto di leasing e da esposizione debitoria sono escluse: l’investimento assunto prima di assicurarsi fonti di reddito integra un’autonoma scelta imprenditoriale che recide il collegamento causale secondo la regolarità causale.

La perdita di chance è invece provata nell’an e liquidata equitativamente ex art. 1226 cod. civ., riducendo la posta peritale a 164.000 euro (Cass. civ. sez. III n. 5641 del 2018; n. 26822 del 2017). Respinto il danno non patrimoniale, non provato e legato a scelte rischiose, il Tribunale riconosce la restituzione del contributo di 92.914,50 euro versato all’ente, con effetto retroattivo della risoluzione ex art. 1458 cod. civ., ma non delle somme versate al consorzio. Il ricorso è accolto in parte, con compensazione delle spese e trasmissione del fascicolo alla Procura regionale della Corte dei conti.