Responsabilità Stato per direttive UE non attuate e legittimazione Presidenza Consiglio (Cass. civ. Sez. III n. 26824 del 06.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio in cui il privato fa valere il diritto al risarcimento del danno per omessa o tardiva trasposizione di direttive comunitarie non autoesecutive, la legittimazione passiva spetta in via esclusiva allo Stato italiano e, per esso, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale articolazione che rappresenta lo Stato nella sua unitarietà. Ove sia erroneamente convenuto un altro organo dello Stato, la carenza di legittimazione del convenuto non integra di regola una mancata instaurazione del rapporto processuale rilevabile d’ufficio, ma una mera irregolarità, operando la regola dell’art. 4 della legge n. 260 del 1958. Ne consegue che il difetto deve essere eccepito dall’Avvocatura dello Stato nella prima udienza, con contestuale indicazione dell’organo legittimato; in difetto, resta preclusa ogni successiva contestazione dell’irrituale costituzione del rapporto processuale. Qualora invece l’eccezione sia tempestivamente proposta, il giudice ne prende atto e dichiara il difetto di legittimazione passiva dell’organo convenuto.

Il Fatto

Il ricorrente aveva convenuto in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero della Giustizia chiedendo la condanna al risarcimento dei danni asseritamente subiti per la mancata attuazione, da parte dello Stato italiano, della direttiva 2004/80/CE, che consente alle vittime di reati violenti commessi in altro Stato dell’Unione di ottenere dal proprio Stato un indennizzo, nonché al pagamento dell’indennizzo stesso; in subordine, il risarcimento ai sensi degli artt. 2043 e 2059 c.c..

Il giudice di primo grado, dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della Giustizia, aveva rigettato la domanda. La Corte d’appello di Roma aveva confermato la decisione, escludendo profili di responsabilità dello Stato e valorizzando la prontezza dell’intervento delle forze di polizia e l’efficacia dell’azione repressiva. Il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione con due motivi.

La Motivazione della Corte

Con il primo motivo, il ricorrente censurava la motivazione ritenendola apparente o insufficiente sul punto del mancato riconoscimento della legittimazione passiva del Ministero della Giustizia, evocandone il coinvolgimento nell’attuazione della normativa regolamentare e prospettandone la responsabilità solidale con la Presidenza del Consiglio.

Il motivo è infondato. La Corte ricorda il principio, ormai ius receptum, secondo cui la legittimazione passiva sostanziale per l’inadempimento dello Stato all’obbligo di trasposizione legislativa, nel termine, di direttive comunitarie non autoesecutive compete esclusivamente allo Stato e, per esso, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, quale articolazione legittimata a rappresentare lo Stato nella sua unitarietà. Sul punto il Collegio richiama Sez. 3, Ordinanza n. 10074 del 15/04/2024 e, in via ulteriore, Cass. n. 16104/2013, Cass. n. 8292/2015 e Cass. n. 10613/2015.

Il Collegio precisa poi la disciplina dell’erronea evocazione in giudizio di un organo diverso da quello legittimato. La carenza di legittimazione non si traduce, come di regola, in una mancata instaurazione del rapporto processuale rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado, ma in una mera irregolarità, trovando applicazione l’art. 4 della legge n. 260/1958. Da tale regola derivano tre conseguenze: la carenza deve essere eccepita dall’Avvocatura dello Stato nella prima udienza con contestuale indicazione, non più eccepibile, dell’organo legittimato; in tal caso il giudice fissa un termine all’attore per la rinnovazione dell’atto; in difetto, resta preclusa la possibilità di far valere in seguito l’irrituale costituzione del rapporto processuale. Il percorso si àncora a Cass., Sez. Un., n. 3117/2006 e Cass., Sez. Un., n. 36649/2018.

Nel caso di specie, il Ministero della Giustizia aveva tempestivamente eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva già nella costituzione in primo grado. Tribunale e Corte d’appello ne hanno quindi correttamente riscontrato il difetto. La motivazione dei giudici di merito si sottrae alle censure, presentandosi come discorso giustificativo lineare e comprensibile.

Con il secondo motivo, il ricorrente contestava la logicità della motivazione sulla responsabilità dello Stato, deducendo l’incapacità di impedire l’uso dell’arma da parte dell’aggressore, e lamentava l’omessa pronuncia sul motivo d’appello relativo all’obbligo di dotarsi di un sistema di indennizzo delle vittime di reati.

Il motivo è inammissibile. La Corte rileva che la censura non intercetta alcun vizio logico e si risolve nella richiesta di una rilettura nel merito di fatti e prove, non consentita in sede di legittimità. Quanto alla pretesa omessa pronuncia, la Corte d’appello aveva espressamente rilevato che era passata in giudicato la statuizione di primo grado sulla non configurabilità della responsabilità dello Stato per mancato recepimento della direttiva, non essendo stato proposto appello sul punto. La lettura diretta dell’atto d’appello, consentita al giudice di legittimità (Sez. 2, Ordinanza n. 20716 del 13/08/2018), conferma che l’appellante rivendicava unicamente l’accertamento della responsabilità per violazione dell’art. 2043 c.c. in relazione alla mancata protezione dei cittadini, senza riferimento alla mancata trasposizione della direttiva.

Il ricorso è rigettato, con condanna del ricorrente alle spese e con l’attestazione dei presupposti per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002.