Concessione di bene pubblico e rinnovo tacito pattizio: illegittimo lo sgombero (TAR Lombardia n. 2133 del 11.07.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il locale adibito a bar, facente parte integrante di un centro sportivo comunale e accatastato unitamente ad esso, appartiene al patrimonio indisponibile dell’ente ai sensi dell’art. 826, ultimo comma, cod. civ., con la conseguenza che il godimento del privato si fonda su una concessione amministrativa e non su una locazione. Il richiamo, contenuto nell’atto concessorio, agli artt. 28 e 29 l. 392/1978 non determina l’applicazione diretta della disciplina delle locazioni commerciali, ma opera sul piano della regolamentazione convenzionale del rapporto: in mancanza di tempestiva disdetta, la concessione si rinnova tacitamente per un ulteriore periodo. L’amministrazione non può sottrarre il bene al concessionario sull’erroneo presupposto della scadenza, né disapplicare le previsioni dell’atto concessorio invocando divieti normativi di rinnovazione: ove mai l’atto contrastasse con la legge, esso andrebbe preliminarmente annullato in autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990. Ne deriva l’illegittimità del provvedimento di sgombero fondato sull’assunto che il concessionario occupi il locale sine titolo.

Il Fatto

Una società affidataria gestiva un bar all’interno di un centro sportivo di proprietà comunale in forza di un atto di assegnazione in concessione d’uso. Alla scadenza del primo periodo contrattuale, il Comune adottava una determinazione dirigenziale con cui intimava il rilascio dell’immobile, sul presupposto della cessazione della concessione e della conseguente occupazione sine titolo. L’ente aveva altresì approvato una deliberazione di indirizzo della Giunta con cui deliberava di indire una gara pubblica per l’assegnazione unitaria del centro sportivo, comprensiva della gestione del bar, nel quadro di una complessiva riprogettazione del servizio.

La società impugnava entrambi gli atti davanti al TAR, deducendo il difetto assoluto di attribuzione, la natura locatizia del rapporto con conseguente rinnovo automatico ex artt. 28 e 29 l. 392/1978, la violazione del legittimo affidamento e della proporzionalità, e chiedendo il risarcimento dei danni. Il Comune resisteva sostenendo l’appartenenza del locale al patrimonio indisponibile e la natura concessoria del rapporto. In sede cautelare il TAR accoglieva l’istanza, rilevando che la concessione sembrava essersi rinnovata tacitamente in ragione della regolamentazione convenzionale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la qualificazione del bene. Per riconoscere l’appartenenza al patrimonio indisponibile occorrono un requisito soggettivo, dato dalla proprietà pubblica, e un requisito oggettivo, costituito dalla destinazione concreta ed effettiva del bene a un pubblico servizio, richiamando Cons. Stato, Sez. V, n. 100 del 2024 e TAR Milano, Sez. V, n. 1279 del 2024. Entrambi ricorrono: il bene è comunale e, ancorché adibito a bar, costituisce locale accessorio del centro sportivo, con il quale condivide la destinazione a pubblico servizio. Gli impianti sportivi comunali messi a disposizione della collettività rientrano nell’art. 826, ultimo comma, cod. civ. e possono essere gestiti anche indirettamente mediante affidamento a terzi selezionati con procedura selettiva (Cons. Stato, Sez. VI, n. 6964 del 2018; Cons. Stato, Sez. V, n. 1089 del 2021).

La natura indisponibile del bene non legittima però la sottrazione coattiva del godimento. L’art. 5 dell’accordo di assegnazione prevede una durata di sei anni con possibilità di rinnovo, «così come previsto dall’art. 28 della L. n. 392/1978, tranne nei casi previsti dall’art. 29 della stessa Legge». Mediante tale richiamo è lo stesso titolo concessorio a stabilire che il rapporto si rinnovi di sei anni in sei anni, salva disdetta del Comune da comunicare almeno dodici mesi prima della scadenza.

Il Collegio precisa il meccanismo: l’effetto del rinnovo non promana dalle norme sulla locazione commerciale, senz’altro inapplicabili alle concessioni di beni, bensì dalla disciplina convenzionale del rapporto, che opera una mera relatio al contenuto delle disposizioni legislative. In mancanza di tempestiva disdetta, la concessione si è quindi tacitamente rinnovata dalla prima scadenza sino al nuovo termine. Ne deriva l’illegittimità del provvedimento di sgombero, assunto sull’errato presupposto della scadenza e dell’occupazione sine titolo.

Il Collegio respinge poi i divieti normativi di rinnovazione tacita evocati dal Comune. A prescindere dalla pertinenza dei richiami, ove mai l’atto concessorio contrastasse con la legge, esso avrebbe dovuto essere preliminarmente annullato in autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990: l’amministrazione non può disapplicare le previsioni del provvedimento. Nella specie il Comune non ha adottato alcuna decisione in autotutela, né in termini di annullamento né di revoca, ma ha esercitato direttamente il potere di sgombero su un presupposto errato, incidendo sull’affidamento della ricorrente, che aveva parametrato il proprio rischio alla durata complessiva della concessione.

Il Tribunale accoglie pertanto la domanda caducatoria e annulla gli atti impugnati. Respinge invece la domanda risarcitoria, perché la produzione del danno è impedita dall’annullamento degli atti lesivi e dalla loro sospensione in sede cautelare, che hanno evitato conseguenze materiali pregiudizievoli. Le spese seguono la soccombenza.