Divieto di retroattività della sanzione per inottemperanza all’ordine di demolizione (TAR Campania n. 44 del 03.01.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001 non si applica all’inottemperanza all’ordine di demolizione quando il termine di novanta giorni assegnato al destinatario era già scaduto prima dell’entrata in vigore della legge n. 164/2014, avvenuta il 12 novembre 2014. La disposizione sanzionatoria non ha efficacia retroattiva, in forza del principio desumibile dall’art. 1 della legge n. 689/1981 e dall’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile. L’illecito omissivo, pur a effetti permanenti, si consuma con lo spoglio del termine e con la conseguente acquisizione ex lege del bene al patrimonio comunale, che preclude al responsabile ogni ulteriore intervento sul manufatto. Irrogare la sanzione per un’omissione già perfezionatasi sotto il previgente quadro normativo viola altresì i principi di certezza dei rapporti giuridici, di tipicità e di coerenza.

Il Fatto

Il ricorrente impugna l’ordinanza-ingiunzione con cui il Comune di Torre del Greco gli ha intimato il pagamento di euro 20.000,00 a titolo di sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione n. 1216 del 2.12.2008, adottato ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. L’atto sanzionatorio richiama il verbale di accertamento della Polizia Municipale del 2 luglio 2020 e si fonda, quanto alla quantificazione, su una delibera di giunta comunale del 7 dicembre 2016.

Il ricorrente deduce, in via principale, l’applicazione retroattiva della norma sanzionatoria, introdotta nel 2014 quando le opere, l’ordine di demolizione e la relativa inottemperanza erano già anteriori. In via gradata censura la sproporzione della misura, determinata nel massimo e in assenza di valutazione dell’avvenuta ottemperanza. Il Comune si costituisce e chiede il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il primo motivo, di carattere assorbente, incentrato sulla violazione del divieto di applicazione retroattiva della norma sanzionatoria. È incontestato che l’ordine di demolizione fu adottato nel 2008 e che il termine di novanta giorni per ottemperare scadde molto prima del 12 novembre 2014, data di entrata in vigore dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380/2001, introdotto dalla legge di conversione del d.l. n. 133/2014.

Il Tribunale richiama la sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16 dell’11 ottobre 2023, che ha ricostruito la struttura dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 in quattro fasi: l’ordine di demolizione, l’accertamento dell’inottemperanza con l’acquisizione ex lege del bene, l’immissione nel possesso e la gestione del bene acquisito. La demolizione e la sanzione pecuniaria costituiscono rimedi distinti: la prima ha natura riparatoria e si configura come obbligazione propter rem, la seconda ha natura afflittiva e deve essere imputata all’autore della mancata ottemperanza.

Decorso il termine, si perfeziona un secondo illecito omissivo, a effetti permanenti, che comporta la perdita della proprietà e la novazione oggettiva dell’obbligo: all’obbligo di demolire si sostituisce quello di rimborsare le spese sostenute dall’Amministrazione. Il responsabile non può più intervenire sul bene, non essendone più titolare.

Su questa base il Collegio ritiene operanti i principi richiamati dalla Plenaria: l’irretroattività della norma sanzionatoria, la certezza dei rapporti giuridici, la tipicità e la coerenza. Chi non ha ottemperato prima del 2014 ha compiuto l’omissione in un quadro che prevedeva unicamente la perdita della proprietà. Applicare la sanzione a un’omissione giuridicamente non più sussistente comporterebbe un’illegittima applicazione retroattiva.

L’ordinanza sanzionatoria è pertanto annullata, con compensazione delle spese di lite in ragione della complessità della vicenda.