Rinnovo decennale delle autorizzazioni sui ponteggi e circolari interpretative (Cons. Stato n. 9837 del 12.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le circolari amministrative non hanno valore normativo né provvedimentale e non sono vincolanti per i destinatari degli atti applicativi, i quali non hanno l’onere di impugnarle ma possono contestarne la legittimità in sede di gravame dell’atto che le applica. La circolare contra legem può essere disapplicata anche d’ufficio dal giudice, pure in assenza di richiesta di parte. Nei rapporti di durata il divieto di irretroattività della legge non opera in senso assoluto: il legislatore può incidere in senso peggiorativo sull’assetto preesistente, con il solo limite della tutela dei diritti fondamentali, della proporzionalità e ragionevolezza e del legittimo affidamento. L’esigenza di periodica verifica di adeguatezza dei ponteggi al progresso tecnico, posta a presidio della sicurezza e salute dei lavoratori, prevale sull’affidamento dei produttori. È quindi conforme alla legge l’interpretazione che impone il rinnovo decennale anche per le autorizzazioni rilasciate nella vigenza della normativa previgente, facendo decorrere il termine dall’entrata in vigore della nuova disciplina.

Il Fatto

Una società attiva nella produzione di attrezzature e ponteggi per l’edilizia aveva chiesto al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali il rinnovo di tre autorizzazioni alla costruzione e all’impiego di ponteggi metallici, rilasciate in epoca risalente sotto la vigenza del d.P.R. n. 164 del 1956. Le istanze erano state presentate nel giugno 2018, entro il termine indicato dalla circolare ministeriale n. 10 del 28 maggio 2018. Le autorizzazioni risultavano ancora intestate a una diversa società, e solo nel 2021 la ricorrente aveva depositato tre istanze di voltura.

Il Ministero aveva respinto sia i rinnovi sia le volture, rilevando che le istanze di rinnovo provenivano da soggetto non titolare delle autorizzazioni e che, per effetto della mancata legittimazione, le autorizzazioni dovevano intendersi automaticamente revocate ai sensi della stessa circolare. Il TAR Lazio aveva respinto le impugnative. La società ha proposto quattro appelli, riuniti e decisi con la sentenza in esame.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto il motivo con cui l’appellante sosteneva che le istanze del 2018 dovessero essere qualificate, al di là del nomen iuris, come domande di rinnovo previa variazione soggettiva della titolarità. La documentazione in atti smentisce la ricostruzione: nelle istanze la società si era limitata a chiedere il rinnovo ai sensi degli artt. 131 e ss. del d.lgs. n. 81/2008, dichiarandosi proprietaria delle autorizzazioni senza alcun cenno al trasferimento, e non aveva allegato la documentazione necessaria per valutare la concedibilità della voltura.

Corretta è quindi la conclusione del primo giudice: le istanze di rinnovo, pur tempestive, provenivano da soggetto non legittimato, non essendo l’istante titolare delle autorizzazioni. Quanto alle volture, non disciplinate dalla legge e presentabili senza limiti di tempo, esse erano state formalizzate solo nel 2021, quando le autorizzazioni dovevano ritenersi implicitamente revocate per la mancata tempestiva istanza del titolare: mancava dunque il presupposto della loro vigenza. Irrilevante, aggiunge la Corte, sarebbe stata la trattazione congiunta delle domande.

Il Collegio affronta poi il profilo più delicato, relativo alla legittimità delle circolari che hanno esteso il limite decennale anche alle autorizzazioni anteriori al 2008. Il TAR aveva ritenuto tali atti autonomamente lesivi e quindi soggetti a impugnazione immediata. La Corte corregge questa lettura: le circolari amministrative non hanno valore normativo né provvedimentale e non vincolano i destinatari, che possono contestarne la legittimità in sede di gravame degli atti applicativi. La disapplicazione della circolare contra legem può avvenire anche d’ufficio, richiamando Cons. Stato, sez. III, n. 5986 del 2022, sez. IV, n. 5664 del 2017 e n. 310 del 2016.

Nel merito, tuttavia, la censura di violazione dell’art. 11 disp. prel. c.c. non è fondata. Nei rapporti di durata il principio di irretroattività trova temperamento, secondo la giurisprudenza costituzionale richiamata (Corte cost. n. 89/2018, 203/2016, 64/2014, 1/2011), nel senso che il legislatore può incidere in senso peggiorativo sull’assetto preesistente, con il limite della tutela dei diritti fondamentali, della proporzionalità e del legittimo affidamento.

L’innovazione del 2008 è dettata a presidio della sicurezza e salute dei lavoratori, rispetto alla quale è recessivo l’affidamento dei produttori. Ragionevole è la soluzione delle circolari, che impongono la nuova verifica alla scadenza del decennio dall’entrata in vigore della disciplina; irragionevole sarebbe invece la tesi opposta, che consentirebbe rinnovi senza limiti e senza alcuna verifica tecnica. Gli appelli riuniti sono pertanto respinti, con compensazione delle spese.