Penale da disciplinare concessorio: natura civilistica e necessaria prova dell’inadempimento (Cons. Stato n. 6967 del 07.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
La penale prevista dal disciplinare allegato alla convenzione unica di concessione autostradale per il blocco della circolazione dovuto a eventi nevosi non è assoggettata al termine finale del procedimento di cui all’art. 2, commi 2 e 3, della legge n. 241 del 1990. Essa va qualificata come clausola penale ai sensi dell’art. 1382 cod. civ., ovvero come sanzione amministrativa pecuniaria soggetta al regime prescrizionale dell’art. 28 della legge n. 689 del 1981; in entrambe le prospettive resta estraneo il regime del termine di conclusione del procedimento. L’applicazione della penale esige la prova dell’inadempimento del concessionario rispetto agli obblighi di mantenimento della funzionalità dell’infrastruttura. Tale prova non può desumersi dal solo blocco della circolazione quando l’attività di salatura preventiva risulti documentata in conformità del piano neve e il mancato tracciamento satellitare dei mezzi spargisale non sia imputabile alla concessionaria.

Il Fatto

La società concessionaria autostradale ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti le ha irrogato una penale di euro 959.002,23 per l’evento nevoso del 5 e 6 febbraio 2015, che aveva comportato l’applicazione del “codice rosso” su alcune tratte e del “codice nero” su una tratta dell’A14. La contestazione riguardava la violazione dell’obbligo di mantenere la funzionalità delle infrastrutture concesse, per essere stati mantenuti i codici per un arco temporale ritenuto eccessivo e per l’inefficacia della salatura preventiva. La società ha dedotto l’adozione tardiva del provvedimento e l’erronea quantificazione della penale.

Il TAR Lazio, Sez. IV, n. 11123 del 2022 ha respinto il ricorso, ritenendo inapplicabile il termine dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990, corretto il calcolo e provato l’inadempimento. Di qui l’appello, nel quale la concessionaria ha reiterato le censure sul presupposto del “blocco totale”, sul computo del parametro TGM e sulla prova delle attività di salatura.

La Motivazione della Corte

Sul primo motivo il Consiglio di Stato ritiene la questione complessa, perché la base legale della disciplina, costituita dall’art. 2, comma 86, del d.l. n. 262 del 2006, parla di sanzioni amministrative pecuniarie ma ammette deroghe alla legge n. 689 del 1981. La Sezione osserva che la penalità, connessa all’inadempimento delle disposizioni convenzionali, è riconducibile piuttosto alla clausola penale e alla prescrizione decennale di cui all’art. 2946 cod. civ. In entrambe le prospettive resta inconferente il regime del termine finale del procedimento.

Nel merito la Corte rileva che il Ministero non ha risposto in modo adeguato al quesito istruttorio sui presupposti del “codice rosso”. La relazione ministeriale non afferma l’insussistenza di tali presupposti, ma sostiene che il blocco dei mezzi pesanti sarebbe stato evitabile con un più tempestivo ricorso ai servizi meteorologici. Pur ammettendosi che il blocco dell’infrastruttura afferisca tanto al codice nero quanto a quello rosso, la penale risulta applicata in modo indiscriminato, senza considerare la documentazione che prova l’attività di salatura preventiva svolta in conformità del piano neve.

Quanto al parametro TGM, la Sezione rileva che il Ministero ha assunto a riferimento il valore delle intere macrotratte e non quello delle singole tratte elementari interessate dal blocco, con illegittima determinazione della penale su un volume di veicoli eccedente. La mancata risposta al quesito sul raddoppio del TGM consente inoltre di ritenere fondato l’assunto della società circa la considerazione del traffico bidirezionale.

Da ultimo, l’omessa risposta al quesito sulle temperature di congelamento, rilevate tra i -15 e i -20 gradi centigradi e giustificabili solo dall’elevata presenza di cloruro di sodio sul sedime, convince la Corte che la salatura sia stata tempestiva ed efficace. Il mancato tracciamento satellitare dei mezzi spargisale non è imputabile alla concessionaria. Non è dunque provato un inadempimento gestionale idoneo a giustificare la penale; l’appello è accolto, la sentenza riformata e il provvedimento annullato, con rifusione delle spese del doppio grado in euro 5.000,00.