Penali di concessione natura contrattuale e riduzione equitativa d’ufficio (Cons. Stato n. 1661 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dall’art. 30 e dall’Allegato 2 della convenzione accessiva alla concessione per la gestione telematica della rete del gioco lecito hanno natura contrattuale e non di sanzione amministrativa, dovendosi escludere l’applicazione delle garanzie della legge n. 689/1981 e dei relativi termini di contestazione. La qualificazione discende dagli Engel criteria: la denominazione legale del legge n. 220/2010 richiama lo schema dell’art. 1382 c.c., la funzione della misura resta riparatoria e forfettaria del danno, il sacrificio imposto non è parametrato a criteri di afflittività penale. Il giudice amministrativo, investito della controversia sulla concessione, può esercitare d’ufficio il potere di riduzione equitativa della penale ex art. 1384 c.c. quando l’importo applicato risulti manifestamente eccessivo.

Il Fatto

Due concessionarie della rete telematica per gli apparecchi da intrattenimento impugnavano davanti al TAR Lazio i provvedimenti con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva irrogato le penali convenzionali per il mancato rispetto dei livelli di servizio negli anni 2013 e 2014. Le contestazioni erano state notificate nel 2022, a quasi un decennio dai fatti, sulla base dei criteri di quantificazione introdotti con determinazione direttoriale del 16 marzo 2021.

Il TAR, riuniti i ricorsi, li rigettava: negava la natura sanzionatoria delle penali e riconduceva la fattispecie alla clausola penale di diritto comune, escludendo la tardività della contestazione e i vizi nel calcolo degli importi. Le società proponevano appello, censurando in via principale la qualificazione della misura e in via subordinata il quantum e il difetto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio conferma la qualificazione operata dal primo giudice. L’art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, della legge n. 220/2010 richiama espressamente i “casi di inadempimento” e prevede le penali “a titolo di penali”, collocandosi nello schema dell’art. 1382 c.c.. Il riferimento alla responsabilità “anche a titolo di colpa” si concilia con la concezione soggettiva dell’inadempimento ex art. 1218 c.c., non con un’imputazione penalistica. Il Collegio richiama Cass. civ., sez. III, n. 5379 del 2023 sulla funzione lato sensu sanzionatoria della clausola penale e Cass. civ., sez. II, n. 27702 del 2024 sulla responsabilità contrattuale.

Quanto al secondo Engel criterio, la convenzione accessiva al provvedimento di concessione conserva natura negoziale (C.G.A.R.S. n. 935 del 2020); la funzionalizzazione al perseguimento dell’interesse pubblico non fa smarrire al contratto i propri caratteri. Il terzo criterio, sulla severità del sacrificio, non è decisivo: l’importo forfettizzato e non parametrato al danno concreto è tratto tipico della penale.

Ne segue l’infondatezza delle doglianze sulla violazione dei principi sanzionatori, sulla tardività della contestazione e sull’irretroattività. L’Amministrazione aveva reso disponibili i dati di monitoraggio e i concessionari conoscevano le soglie contrattuali. La determinazione del 2021 non imponeva l’irrogazione annuale, ma solo la rilevazione degli inadempimenti su archi temporali annuali. Il difetto di giurisdizione, sollevato in via subordinata, è respinto: la parte che ha adito volontariamente il giudice amministrativo non può contestarne la giurisdizione in appello, condotta qualificabile come abuso del processo ex art. 111 Cost.; in ogni caso opera la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a..

Sul quantum l’appello è invece fondato. Il Collegio ritiene il totale manifestamente eccessivo e ne corregge la sproporzione applicando il minimo edittale previsto per ciascuna fattispecie dall’art. 30 e dall’Allegato 2. Rilevano la distanza temporale delle contestazioni, indice di un interesse flebile del concedente, e l’applicazione di criteri sopravvenuti e retroattivi. Il tetto massimo annuale e giornaliero va calcolato separatamente per ciascun sistema di gioco, AWP e VLT, e non sommando i compensi. Infine, è priva di pregio la censura sul computo per singole sotto-reti, posto che la concessione ha oggetto plurimo e ogni sistema VLT opera in modo indipendente.