Penale urbanistica non riducibile per fatto del coobbligato in fallimento (TAR Toscana n. 1464 del 28.08.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dalle convenzioni urbanistiche hanno natura pubblicistica e sanzionatoria, perché presidiano interessi della collettività e non solo delle parti contraenti. Il soggetto attuatore risponde del ritardo nella ultimazione delle opere di urbanizzazione salvo che provi l’impossibilità della prestazione o la non imputabilità a sé dell’inadempimento. Non basta eccepire che la prestazione non possa eseguirsi per fatto del terzo: occorre dimostrare l’assenza di colpa e la diligenza spiegata per rimuovere l’ostacolo. Le vicende del coobbligato in fallimento incidono solo nei rapporti interni e non sono opponibili all’amministrazione. Il richiamo generico alla normativa emergenziale non esclude la responsabilità. La riduzione della penale per manifesta esorbitanza richiede la prova dello stato di avanzamento dei lavori e del venir meno dell’interesse dell’ente.

Il Fatto

Una società aveva assunto, con convenzione urbanistica, l’obbligo di realizzare opere di urbanizzazione entro un termine determinato, con penale di 250,00 euro per ogni giorno di ritardo. Il Comune le ha dapprima diffidato il pagamento di oltre 754.000 euro, poi ha emesso ordinanza ingiunzione. La società ha impugnato la diffida davanti al TAR Toscana e, dopo la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, ha impugnato anche l’ingiunzione, riproponendo le stesse censure.

La ricorrente sosteneva che il ritardo non fosse a lei imputabile: invocava la materiale indisponibilità del bene per sequestro penale e la sua successiva apprensione nella procedura fallimentare dell’utilizzatore, la normativa Covid, le proroghe concesse dal Comune e il concorso di colpa dell’ente. In subordine chiedeva la riduzione della penale ex artt. 1382 e 1384 cod. civ., richiamati dall’art. 11 della legge n. 241/1990, anche mediante CTU.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha riunito i ricorsi ex art. 70 c.p.a. e ha dichiarato inammissibile quello contro la diffida per carenza di interesse: la diffida è atto endoprocedimentale, non immediatamente lesivo, e il titolo per ingiungere il pagamento è la successiva ordinanza, già impugnata.

Nel merito il TAR ha respinto il ricorso. Non era contestato l’inadempimento, ma la sua imputabilità. Quanto al sequestro penale, il Collegio ha ritenuto esigibile, secondo l’ordinaria diligenza, che la proprietaria si informasse sull’andamento del giudizio; il Comune aveva comunque scomputato il periodo di sequestro e il ritardo anteriore era già stato pagato, come da reversale in atti.

Sul fallimento dell’utilizzatore, le vicende incidono solo nei rapporti interni tra proprietario e società utilizzatrice e non fanno venir meno gli impegni convenzionali assunti dalla coobbligata solidale. Richiamando Cass. civ., sez. I, n. 21180/2018, il TAR ha ribadito che non basta eccepire il fatto del terzo, ma occorre provare l’assenza di colpa, prova non fornita.

Il richiamo alla normativa Covid è rimasto generico, senza dimostrazione delle ragioni del mancato completamento. Quanto al concorso di colpa, i requisiti non ricorrono: l’istituto è stato invocato senza indicare la condotta diligente esigibile, e la documentazione mostra che il Comune è più volte intervenuto per consentire la realizzazione delle opere, adottando l’ordinanza di adeguamento n. 61/2019 e la proroga necessaria per il mancato adeguamento della ricorrente (Cass. civ., sez. lav., n. 22352/2021; TAR Liguria n. 715/2022).

Infine, sulla riduzione della penale per manifesta esorbitanza, il Collegio ha richiamato la funzione della clausola ex art. 1382 cod. civ. e la giurisprudenza amministrativa sulla natura dell’atto (Cons. Stato n. 2258/2017; Cons. Stato n. 2003/2025). Difetta però la prova della corretta realizzazione delle opere, contestata dall’ente. La CTU richiesta non può supplire alle carenze probatorie, non essendo mezzo istruttorio volto a esonerare la parte dall’onere della prova (Cass. n. 30218/2017). Il ricorso è stato respinto, con condanna alle spese di 5.000,00 euro oltre accessori.