Revoca della concessione in project financing: norma speciale e insussistenza del presupposto (Cons. Stato n. 8528 del 03.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nella fase esecutiva della concessione di lavori pubblici stipulata a seguito di finanza di progetto, la revoca per motivi di pubblico interesse è disciplinata dall’art. 158 del d.lgs. n. 163/2006, quale norma speciale che regola per intero la fattispecie ed esclude l’operatività della norma generale dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990. La clausola dei “motivi di pubblico interesse” ricomprende i tre presupposti alternativi della revoca generale. Il presupposto oggettivo della revoca postula la permanente vigenza del contratto e l’incompatibilità della sua esecuzione con l’interesse pubblico: esso difetta quando entrambe le parti hanno già chiesto in sede civile la risoluzione del rapporto per inadempimento. La revoca così adottata è illegittima per sviamento dalla causa tipica. Resta ferma la giurisdizione del giudice amministrativo sul provvedimento di autotutela.

Il Fatto

Un’impresa edile, individuata come soggetto promotore di una procedura di project financing per l’ampliamento del cimitero comunale, stipulava con il Comune la convenzione di concessione. Presentato il progetto definitivo, l’amministrazione non assumeva alcuna determinazione in ordine alla sua approvazione, determinando uno stallo prolungato.

L’impresa adiva quindi il giudice ordinario per l’accertamento del grave inadempimento del Comune e la risoluzione della convenzione, con condanna al risarcimento; il Comune proponeva domanda riconvenzionale di risoluzione per inadempimento della concessionaria. Nel frattempo la Giunta comunale deliberava di revocare la convenzione e tutti gli atti della procedura, ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990, e il responsabile del servizio adottava la determinazione attuativa. Il TAR Campania respingeva il ricorso avverso tali atti, ritenendo legittimo l’esercizio del potere di revoca e riconoscendo in via subordinata l’indennizzo. L’impresa appellava; il Comune proponeva appello incidentale sulle eccezioni preliminari.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’appello incidentale e respinge le censure sulla giurisdizione e sulla legittimazione ad agire. I provvedimenti impugnati sono fondati su una diversa valutazione del pubblico interesse, non sui reciproci inadempimenti: la controversia concerne quindi il legittimo esercizio del potere di autotutela e appartiene al giudice amministrativo, come già affermato dalle Sezioni Unite n. 5354 del 2011.

Quanto all’interesse ad agire, l’annullamento della revoca non mira all’adempimento contrattuale, ma a consentire la prosecuzione del giudizio civile di risoluzione e la relativa condanna risarcitoria. La domanda di indennizzo non duplica quella risarcitoria, poiché diverge la causa petendi: nel primo caso si presuppone la legittimità della revoca, nel secondo l’inadempimento del concedente.

Nel merito, il Collegio rileva la contraddittorietà della sentenza appellata, che ha affermato la legittimità della revoca richiamando l’art. 158 del d.lgs. n. 163/2006 e poi ha applicato l’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990. L’Adunanza plenaria n. 14 del 2014, pur ammettendo la revoca in fase esecutiva della concessione, ha escluso dall’ambito della norma generale proprio la revoca di cui all’art. 158. La norma speciale regola per intero la fattispecie, senza spazio per quella generale: la distinzione tra revoca della concessione e revoca degli atti della procedura non è condivisibile.

Superata la qualificazione formale adottata dal Comune, il Collegio verifica la sussistenza del presupposto. Dagli atti emerge che entrambe le parti avevano già chiesto in sede civile la rimozione del contratto; nessuna avrebbe potuto agire per l’adempimento. Difetta quindi in radice il presupposto oggettivo della revoca, ossia la permanente vigenza del contratto e l’incompatibilità della sua esecuzione con l’interesse pubblico. L’interesse invocato coincideva peraltro con quello che aveva originato la procedura. La revoca è pertanto illegittima per sviamento dalla causa tipica.

Accolto il primo motivo dell’appello, sono annullati gli atti impugnati e, in applicazione dell’art. 336, comma 1, cod. proc. civ., la parte della sentenza dipendente dalla revoca. Il secondo motivo del ricorso di primo grado resta assorbito; il secondo motivo dell’appello principale e il terzo dell’appello incidentale sono improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese dei due gradi seguono la soccombenza.