Risarcimento per diniego edilizio: onere di prova e giurisdizione sui certificati (Cons. Stato n. 7020 del 23.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio risarcitorio proposto innanzi al giudice amministrativo l’azione non è retta dal principio dispositivo con metodo acquisitivo, ma dall’onere della prova posto a carico del danneggiato ai sensi degli artt. 2697 cod. civ. e 115 cod. proc. civ., con la conseguenza che la prova del pregiudizio deve essere integralmente assolta in primo grado, senza che CTU o liquidazione equitativa possano supplire alle carenze istruttorie. Nel giudizio di rinvio, avente istruzione sostanzialmente chiusa, è preclusa la produzione di nuovi documenti a sostegno della domanda risarcitoria. La domanda che lamenti la lesione della libertà negoziale per effetto del rilascio di un certificato di destinazione urbanistica fuori da ogni collegamento con l’esercizio del potere edilizio appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Una società acquirente di un terreno nel Comune di Genova chiedeva il rilascio di un permesso di costruire per un edificio residenziale. In pendenza del procedimento, la Regione rappresentava che l’area ricadeva in ambito di parco urbano secondo il PTCP, con regime prevalente sulla disciplina del piano comunale. Il Comune adottava quindi la comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis legge n. 241/1990 e, infine, negava il titolo edilizio.

La società impugnava il diniego e gli atti presupposti davanti al TAR Liguria, chiedendo il risarcimento del danno da illegittimità dei provvedimenti e da comportamento dell’Amministrazione, fondato sull’affidamento ingenerato dai certificati di destinazione urbanistica. Dopo due annullamenti con rinvio, il TAR respingeva la domanda verso la Regione e quella verso il Comune, declinando la giurisdizione sui certificati. Propone appello la società.

La Motivazione della Corte

Il Collegio circoscrive l’esame alle pretese verso il Comune, non essendo impugnato il capo che ha respinto la domanda verso la Regione. Distingue quindi due domande: il danno da cattivo uso del potere e il pregiudizio da comportamento, con autonoma causa petendi.

Quanto alla prima, è fondata l’eccezione sull’inutilizzabilità dei documenti depositati dopo che la causa era stata trattenuta in decisione in primo grado. L’azione risarcitoria segue il modello dell’art. 2043 cod. civ. e richiede la prova di fatto illecito, danno ingiusto, nesso causale e colpa. La produzione di nuovi documenti è preclusa dall’art. 104, comma 2, cod. proc. amm., che recepisce un orientamento già consolidato, e la preclusione vale a maggior ragione nel giudizio di rinvio, secondo il principio dell’art. 394 cod. proc. civ. richiamato dalla Corte di cassazione. La parte non poteva trarre vantaggio dall’omessa pronuncia del primo giudice.

Nel merito, la domanda è carente di prova: il costo di acquisto non dimostra il danno emergente, i diritti edificatori sono spendibili altrove e il mancato guadagno non è allegato. La CTU non supplisce all’onere probatorio e la liquidazione equitativa ha natura sussidiaria. Manca inoltre l’ingiustizia del danno: la delimitazione della zona PU non è affetta da errore materiale riconoscibile ictu oculi, la scelta regionale non è illogica e la divergenza tra PTCP e PUC si risolve in favore della disciplina di maggior tutela. Difetta anche la colpa del Comune, che si è attenuto alle indicazioni regionali.

Sul quarto motivo, nessun giudicato implicito sulla giurisdizione è ravvisabile: la precedente decisione ha demandato la verifica «previa decisione di tutte le eccezioni», non «tenuto conto di tutte le disposizioni». Richiamata la sentenza delle Sezioni unite n. 26080 del 25 settembre 2025, il Collegio esclude che la fattispecie vi rientri: il certificato urbanistico non è un provvedimento e, al momento del rilascio, non pendeva alcun procedimento né interlocuzione preliminare. La lesione lamentata è assimilabile a quella della libertà negoziale per informazioni inesatte, materia estranea al potere edilizio e devoluta al giudice ordinario. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.