Annullato lo scioglimento della cooperativa sociale per violazione del contraddittorio (TAR Lazio n. 2364 del 06.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento con cui il Ministero dispone lo scioglimento d’ufficio di una cooperativa ai sensi dell’art. 2545-septiesdecies cod. civ., per difetto della finalità mutualistica, è illegittimo quando l’amministrazione omette di valutare le memorie difensive ritualmente presentate e attesta erroneamente che non sono pervenute osservazioni. Non è invocabile la sanatoria di cui all’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990, poiché la verifica del perseguimento dello scopo mutualistico non è un accertamento vincolato di fatti oggettivi, ma esige un apprezzamento tecnico-discrezionale non predeterminabile. Nel modello della cooperativa sociale di cui all’art. 1, comma 1, lett. a), legge n. 381/1991, la mutualità non si esaurisce nello scambio interno, ma si realizza anche mediante l’erogazione di servizi di interesse generale; spetta all’amministrazione accertare, con istruttoria completa, se l’apporto dei soci concorra a tale finalità.

Il Fatto

Il Ministero delle imprese e del made in Italy ha disposto lo scioglimento d’ufficio di una società cooperativa, con contestuale nomina del commissario liquidatore, ai sensi dell’art. 2545-septiesdecies cod. civ. Il provvedimento si fonda sulle risultanze di un’ispezione straordinaria: l’attività caratteristica di assistenza agli anziani non autosufficienti non sarebbe stata svolta dai soci, impiegati in mansioni di gestione operativa, ma demandata ad assistenti familiari esterni, con conseguente venir meno dello scambio mutualistico.

La cooperativa ha impugnato il decreto davanti al TAR Lazio, contestando la violazione del termine procedimentale, la lesione del contraddittorio e il difetto di motivazione. Dopo il deposito del verbale del Comitato centrale per le cooperative, ha proposto motivi aggiunti. Una socia ha impugnato in proprio il medesimo decreto insistendo sulla propria posizione. Il Ministero ha eccepito l’incompetenza territoriale, l’inammissibilità del ricorso e il difetto di legittimazione della socia.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto confermato la propria competenza territoriale: per lo scioglimento delle cooperative il criterio della sede dell’autorità emanante recede solo quando la società operi esclusivamente entro il circondario di un tribunale periferico. La cooperativa, pur con sede legale a Milano, operava tramite unità locali in altre regioni; irrilevante è la loro chiusura sopravvenuta, perché la competenza si cristallizza al momento dell’emanazione dell’atto e una diversa lettura aprirebbe a fenomeni elusivi di forum shopping.

È stata invece accolta l’eccezione di difetto di legittimazione attiva della socia. In ambito pubblicistico la qualità di socio non radica un autonomo interesse legittimo: il potere amministrativo si esplica verso la persona giuridica, e i pregiudizi riflessi sul socio si producono solo per il tramite del rapporto sociale.

Nel merito è risultato fondato il secondo motivo. Il decreto afferma erroneamente che non sono pervenute osservazioni, mentre due memorie difensive erano state depositate. L’omissione non è derubricabile a errore materiale, poiché manca nel corpo motivazionale qualsiasi valutazione, neppure implicita, delle deduzioni: il verbale del Comitato tratta solo la seconda memoria e considera erroneamente tardiva la prima.

Il Collegio ha escluso la sanatoria dell’art. 21-octies, comma 2, legge n. 241/1990: non si verte in provvedimento vincolato, ma in una valutazione tecnico-discrezionale sulla causa mutualistica, elastica e indeterminata, da applicare a una realtà articolata. Permane il dubbio che una più approfondita istruttoria avrebbe potuto condurre a esito diverso. La questione del modo di atteggiarsi dello scopo mutualistico nelle cooperative sociali socio-sanitarie non è pacifica: la mutualità esterna si realizza anche nell’erogazione di servizi di interesse generale.

Per le stesse ragioni è fondato il terzo motivo: il provvedimento non spiega perché le attività di organizzazione e coordinamento svolte dai soci non possano integrare la mutualità esterna. Il sindacato di legittimità non può sostituirsi alla valutazione tecnico-discrezionale, che dovrà essere riesercitata. È invece infondato il primo motivo: il termine procedimentale invocato ha natura sollecitatoria e non perentoria. Il decreto è annullato, con spese compensate.