Termine sanzionatorio CONSOB decorre dall’acquisizione completa dei documenti ispettivi (Cass. civ. Sez. II n. 13109 del 16.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative per violazione della disciplina sull’offerta al pubblico di strumenti finanziari, il termine di 180 giorni per la notificazione della contestazione previsto dall’art. 195, comma 1, del d.lgs. n. 58/1998 decorre dal momento in cui l’autorità di vigilanza ha acquisito in modo completo ed effettivo tutti gli elementi informativi posti a fondamento della contestazione, non coincidendo l’accertamento né con la consumazione dell’illecito né con la mera constatazione del fatto nella sua materialità. Al giudice dell’opposizione non è consentito sindacare ex post l’opportunità e la tempestività dell’attività di indagine, sostituendosi all’organo di vigilanza nella valutazione della sufficienza degli elementi conoscitivi utili all’emissione della sanzione. È pertanto cassata la sentenza che abbia giudicato tardiva l’instaurazione del procedimento sanzionatorio sulla base di una prognosi retrospettiva sulla congruità delle emergenze già nella sfera conoscitiva dell’autorità.

Il Fatto

Un soggetto, già presidente del consiglio di amministrazione e membro del comitato esecutivo di una banca popolare, proponeva opposizione alla sanzione amministrativa di ottantamila euro irrogatagli dalla CONSOB per inosservanza delle disposizioni in materia di prospetto informativo per l’offerta di azioni, pubblicato nel giugno 2013. La condotta contestata consisteva nella carente rappresentazione di informazioni rilevanti nel prospetto d’offerta.

La Corte d’appello di Firenze accoglieva l’opposizione e annullava la delibera sanzionatoria, ritenendo tardiva l’instaurazione della procedura, avviata solo nel 2016 in violazione del termine di 180 giorni fissato dall’art. 195, comma 1, TUF. La Corte riteneva che, stando agli atti scambiati dopo l’ispezione della Banca d’Italia del 2013, l’indagine dovesse iniziare già da quel momento o al più tardi nel febbraio-marzo 2014. Contro questa decisione ricorre per cassazione la CONSOB con sette motivi.

La Motivazione della Corte

La Suprema Corte, esaminando con priorità logica il quinto, sesto e settimo motivo, li ritiene fondati. Il fulcro della questione è la corretta individuazione del dies a quo del termine per la contestazione e il limite del sindacato del giudice dell’opposizione sull’attività di accertamento compiuta dall’autorità di vigilanza.

La Corte osserva che la sentenza impugnata ha reputato la CONSOB in condizione di pervenire a un accertamento definitivo già sulla base della documentazione acquisita nel maggio 2013 e con la risposta della Banca del febbraio 2014, ritenendo che solo due anni dopo sarebbe seguita l’instaurazione della procedura. Così facendo, il giudice di merito ha obliterato l’esame di una circostanza decisiva: la CONSOB aveva acquisito copia dei rilievi ispettivi riferiti alle verifiche della Banca d’Italia del periodo marzo-settembre 2013 e alle note sulla situazione aziendale del 2012 e del 2013 solo nel maggio 2016, nell’ambito delle indagini avviate per verificare la correttezza dei comportamenti nella distribuzione degli strumenti finanziari.

La Corte sottolinea inoltre che la CONSOB aveva proceduto a un’ulteriore attività di indagine, iniziata nel dicembre 2015 con una prima richiesta di dati e notizie alla nuova banca. Solo all’esito dell’acquisizione completa ed effettiva dei documenti richiamati poteva ritenersi definita nella sua integralità l’attività di indagine e controllo, alla quale doveva poi fare seguito la notificazione della contestazione nel termine perentorio dell’art. 195. L’accertamento, dunque, non può aversi prima della materiale acquisizione degli elementi su cui si fondano le contestazioni.

La Corte censura poi il metodo seguito dal giudice di merito: l’argomentazione secondo cui la CONSOB era già in condizione di conoscere le irregolarità in virtù di una relazione acquisita nel marzo 2014 si pone in contrasto con i principi affermati dalla giurisprudenza di legittimità, secondo cui non è consentito al giudice entrare nel merito dell’opportunità dello svolgimento di atti di indagine. La Corte d’appello ha interpretato l’art. 195 valutando ex post la congruità delle emergenze istruttorie pervenute nella sfera conoscitiva dell’autorità, concludendo con una prognosi retrospettiva che l’organo di vigilanza fosse già in condizione di emettere il provvedimento in data anteriore a quanto avvenuto. Così facendo, il giudice ha posto in essere valutazioni di esclusiva pertinenza della CONSOB e si è di fatto sostituito alla medesima nella valutazione della sufficienza degli elementi conoscitivi utili all’emissione della sanzione, richiamandosi sul punto Cass. n. 34695/2023 e Cass. n. 8362/2018.

Il primo motivo è rigettato, perché la motivazione della sentenza impugnata non è apparente secondo i canoni delle sezioni unite, trattandosi di motivazione sintetica, comprensibile e priva di contrasti irriducibili. L’accoglimento del quinto, sesto e settimo motivo comporta l’assorbimento del secondo, terzo e quarto. La sentenza è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.