Autorizzazione sanitaria e autonomia dall’accreditamento: illegittimo il diniego fondato sulla programmazione (C.G.A.R.S. n. 656 del 28.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio di strutture sanitarie e sociosanitarie ex art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992 è istituto autonomo e distinto dall’accreditamento istituzionale ex art. 8-quater e dagli accordi contrattuali ex art. 8-quinquies. Il giudizio di compatibilità sul fabbisogno complessivo e sulla localizzazione delle strutture presenti, richiesto dal comma 3 della norma, non può essere impiegato per precludere l’esercizio dell’attività in regime di libero mercato. Le esigenze di contenimento della spesa e di saturazione della rete sanitaria trovano la loro sede elettiva nei procedimenti di accreditamento, di fissazione dei tetti di spesa e di convenzionamento, non in quello autorizzatorio. Il diniego fondato su tali ragioni comprime indebitamente la libertà di iniziativa economica ex art. 41 Cost. e il diritto alla salute ex art. 32 Cost. ed è pertanto illegittimo, salva la verifica dei requisiti minimi in capo all’istante.

Il Fatto

La società appellante è titolare di una concessione edilizia per la realizzazione di una casa di cura riabilitativa in un comune siciliano. Comunica al Comune l’intenzione di mutare la destinazione d’uso per realizzare una Comunità Terapeutica Assistita da quaranta posti letto, articolata in due moduli, e chiede il parere previsto dall’art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992.

L’Assessorato regionale della Salute esprime parere negativo, rilevando che nel modulo dipartimentale di riferimento sarebbero già attive tre strutture e che il parametro di tre posti ogni diecimila abitanti risulterebbe superato. Seguono due ulteriori dinieghi, il secondo dei quali fondato su un’accertamento esteso all’intera provincia e su una nota dell’Azienda sanitaria che attestava l’assenza di tempi di attesa significativi. Il TAR Sicilia, sezione staccata di Catania, rigetta ricorso e motivi aggiunti. La società propone appello, dolendosi dell’erroneità delle conclusioni e delle motivazioni; l’Azienda sanitaria eccepisce il difetto di legittimazione passiva e l’inammissibilità delle impugnazioni.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto le eccezioni di rito non trattate dal primo giudice, secondo l’ordine logico imposto dal combinato disposto degli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 4 del 2011 e la n. 10 del 2011, esclude la carenza di interesse: i pareri impugnati non sono atti endoprocedimentali neutri, perché immediatamente lesivi e preclusivi del prosieguo del procedimento autorizzatorio, attesa la natura necessaria dell’autorizzazione.

Quanto ai motivi aggiunti, la Corte distingue l’atto meramente confermativo dall’atto di conferma propria: solo il secondo, adottato all’esito di nuova istruttoria e rinnovata ponderazione, è autonomamente impugnabile. Nel caso concreto i provvedimenti succedutisi integrano la conferma propria; il terzo diniego assorbe i precedenti, con conseguente improcedibilità del ricorso introduttivo e dei primi motivi aggiunti. Infondata è anche l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’Azienda sanitaria, che ha concorso alla determinazione con propria istruttoria.

Nel merito, il Collegio ricostruisce la sequenza dei tre momenti in cui si articola l’offerta sanitaria: autorizzazione, accreditamento istituzionale e accordi contrattuali. Solo il primo è preordinato a verificare i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi; l’accreditamento presuppone la funzionalità rispetto alla programmazione regionale, mentre il convenzionamento determina il diritto alla remunerazione. Da qui la conclusione, già espressa dal C.G.A.R.S. n. 583 del 2020, che le ragioni di spesa e di saturazione della rete non possono fondare il diniego autorizzatorio, dovendosi leggere l’art. 8-ter alla luce degli artt. 32 e 41 Cost.

Il diniego è dunque illegittimo nei limiti in cui preclude l’esercizio dell’attività in regime libero-professionale, restando salva la verifica dei requisiti di legge e le future, eventuali determinazioni sull’accreditamento. Respinta è invece la domanda risarcitoria: la prova del danno è del tutto mancante, né può supplirvi una consulenza tecnica esplorativa, secondo il principio dell’art. 2697 cod. civ. richiamato da Cons. Stato n. 8259 del 2023 e da Cass. n. 12990 del 2013. Le spese del doppio grado sono compensate per reciproca soccombenza.