Concessioni autostradali, giurisdizione ordinaria sulle varianti e accesso incidentale (TAR Piemonte n. 1256 del 05.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle controversie relative all’approvazione della perizia di variante di una concessione autostradale, il giudice amministrativo difetta di giurisdizione, sussistendo quella del giudice ordinario. L’atto di approvazione del concedente non è esercizio di un potere autoritativo incidente unilateralmente sul contenuto dei diritti e degli obblighi convenzionali, ma si risolve in un sindacato di ordine tecnico-giuridico sulla necessità, sulle modalità di realizzazione delle opere e sulla congruità dei costi, da compiersi alla stregua delle pattuizioni contenute nella convenzione e nel capitolato. La controversia attiene quindi alla fase esecutiva del rapporto e alla sua attuazione patrimoniale. La declaratoria di difetto di giurisdizione sul ricorso principale non travolge la domanda incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., che conserva la connessione con il giudizio e va esaminata nel merito.

Il Fatto

La società concessionaria ha impugnato davanti al TAR il decreto con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti aveva approvato, con prescrizioni e raccomandazioni, la perizia di variante tecnica relativa agli interventi di miglioramento sismico di due viadotti autostradali. Il provvedimento aveva stralciato alcune voci di spesa, non riconoscendo ad investimento l’importo complessivo trasmesso per l’approvazione.

La ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’atto e l’accertamento del diritto all’ammissione ad investimento e alla remunerazione degli importi, anche a titolo di indebito arricchimento ex art. 2041 cod. civ., oltre all’accoglimento di una domanda incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm. avverso il silenzio-rigetto sull’istanza presentata nel maggio 2021. Il Collegio ha rilevato d’ufficio un possibile profilo di inammissibilità per difetto di giurisdizione, assegnando termine per memorie.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta in via pregiudiziale la questione di giurisdizione. Richiamando le Sezioni Unite n. 20088 del 2024, il Tribunale osserva che l’impugnazione del provvedimento di approvazione parziale del progetto non devolve la controversia alla giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché non riguarda la fase di affidamento e gestione dell’opera, bensì la fase esecutiva del rapporto concessorio.

L’atto impugnato non è configurabile come esercizio di un potere autoritativo, ma come valutazione tecnico-giuridica sulla necessità e sulle modalità di realizzazione delle opere e sulla congruità dei costi. Le Sezioni Unite, con la successiva n. 34152 del 2025, hanno confermato che il rifiuto di approvazione resta sindacabile sotto il profilo dell’inadempimento contrattuale, muovendosi sempre sul piano dell’esecuzione del contratto e dell’adempimento delle obbligazioni reciproche.

Nello stesso senso il Cons. Stato n. 3354 del 2025 ha escluso la giurisdizione esclusiva quando la materia del contendere si concentra su pretese di natura patrimoniale relative all’attuazione del rapporto, senza che venga in gioco l’esercizio di funzioni pubblicistiche. Ne deriva che la controversia appartiene al giudice ordinario.

Il Collegio esamina poi la domanda incidentale di accesso, ritenendola ammissibile. Secondo il Cons. Stato n. 3028 del 2018, anche in caso di difetto di giurisdizione sull’azione principale, la domanda di accesso non può essere dichiarata per ciò solo inammissibile, dovendosi verificare ulteriori eventuali preclusioni. La natura decisoria del provvedimento che statuisce sull’istanza ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., affermata dall’Adunanza Plenaria n. 4 del 2023, non è incompatibile con la declaratoria di difetto di giurisdizione.

La strumentalità in senso ampio dell’accesso, riconosciuta dalla stessa Plenaria, conserva la connessione con il giudizio: l’accesso può servire anche a risolvere in via stragiudiziale la controversia o a proporre una nuova domanda innanzi ad altra autorità giudiziaria, evenienza che si verifica proprio nel caso di specie. Nel merito, la domanda è fondata: la relazione istruttoria richiesta è atto endoprocedimentale espressamente richiamato nell’atto di approvazione, direttamente incidente sulla posizione della ricorrente, che vanta l’interesse di cui all’art. 22, comma 1, lett. b), legge n. 241 del 1990, non risultando opposto alcun motivo di esclusione. Il ricorso principale è dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con condanna del Ministero all’esibizione della relazione entro trenta giorni; le spese sono compensate.