Convenzione urbanistica, obblighi propter rem e solidarietà tra cedente e cessionario (Cons. Stato n. 5132 del 12.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Gli obblighi assunti dal lottizzante con la convenzione urbanistica di realizzare le opere di urbanizzazione a scomputo degli oneri hanno natura propter rem e si trasferiscono in capo al cessionario delle aree, con solidarietà tra cedente e acquirente nei confronti del comune. La clausola con cui le parti private convengono il subentro del cessionario negli obblighi convenzionali è inopponibile all’ente, che resta terzo rispetto al contratto, e non produce efficacia liberatoria dei danti causa. La liberazione del debitore originario richiede una cessione del contratto a struttura trilaterale ai sensi dell’art. 1406 cod. civ. o una dichiarazione espressa di liberazione ai sensi dell’art. 1273 cod. civ. La scadenza del termine della convenzione non estingue le obbligazioni, che restano azionabili entro il termine di prescrizione decorrente dalla scadenza.

Il Fatto

Con convenzione rep. n. 1178 del 21 settembre 2005 i titolari di due terreni si obbligavano verso il comune a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione primaria a scomputo degli oneri, in conformità al progetto approvato, completandole entro tre anni dal rilascio dei permessi di costruire. Il rilascio dei titoli edilizi era subordinato all’accertamento dell’ultimazione della prima fase delle opere e alla cessione delle relative aree.

Nel 2006 i terreni furono ceduti a una società, che comunicò al comune il proprio subentro negli obblighi convenzionali. La prima fase delle opere fu certificata nel 2007 e le aree cedute gratuitamente all’ente. I permessi di costruire furono rilasciati nel 2007 e nel 2008, ma le opere di urbanizzazione non furono ultimate. Il comune agì per il risarcimento del danno; il TAR Toscana accertò il diritto al ristoro e, all’esito di CTU, condannò i privati al pagamento di euro 190.000, oltre IVA e incentivi tecnici. Gli eredi degli originari contraenti hanno impugnato le due sentenze di primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello. In via preliminare dichiara inammissibili le censure introdotte con memoria non notificata, con cui gli appellanti avevano dedotto l’irrealizzabilità delle opere per l’assenza di autorizzazione paesaggistica: si tratta di doglianze nuove, in violazione dell’art. 104 cod. proc. amm.

Nel merito, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo. La convenzione si qualifica come accordo di diritto pubblico in materia urbanistica, assimilabile alla lottizzazione, fondato sull’art. 11 legge n. 241/1990 e rientrante nell’art. 133, comma 1, lett. a) n. 2 e lett. f) cod. proc. amm., perché disciplina le modalità di rilascio dei titoli edilizi e l’urbanizzazione di un comparto. Il richiamo all’art. 16 d.P.R. n. 380/2001 è inconferente, e nessuna deroga per connessione opera rispetto all’azione di regresso verso il coobbligato solidale.

Quanto alla legittimazione passiva, gli appellanti avevano essi stessi dichiarato di agire nella qualità di eredi. Grava sull’erede che voglia limitare la responsabilità alla quota l’onere di documentarla, altrimenti operando il vincolo solidale (Cass. sez. II n. 4461 del 2006, n. 17122 del 2020).

Il nucleo del decidere è il mancato effetto liberatorio della cessione. L’atto di compravendita del 2006 è un negozio tra privati, rispetto al quale il comune è terzo: la clausola di subentro non è opponibile all’ente (Cons. Stato sez. IV n. 4221 del 2025). Per effetto del trasferimento e dell’accollo, cedente e cessionario sono divenuti solidalmente obbligati in forza della natura propter rem delle obbligazioni (Cons. Stato sez. IV n. 4687, n. 7250 e n. 5152 del 2024). Manca una cessione trilaterale del contratto o una liberazione ex art. 1273 cod. civ.: le comunicazioni e l’atto di cessione delle aree non recano alcuna clausola liberatoria.

La mancata escussione della fideiussione è facoltà del creditore e non condizione dell’azione; le polizze, inoltre, garantivano oneri diversi da quelli a scomputo. La scadenza della convenzione non estingue le obbligazioni (Cons. Stato sez. IV n. 8327 del 2024). Le obbligazioni urbanistiche non sono sinallagmaticamente legate alla capacità edificatoria, sicché è irrilevante l’inedificabilità sopravvenuta di un lotto. Le contestazioni sulle voci di CTU e sugli incentivi ex art. 113 d.lgs. n. 50/2016 sono infondate.