Fiscalizzazione dell’abuso esclusa per vizio sostanziale del titolo edilizio (Cons. Stato n. 10076 del 13.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
In caso di annullamento del permesso di costruire, la fiscalizzazione dell’abuso ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 è ammessa solo per i vizi di forma e procedura che l’amministrazione ritenga, in concreto, di impossibile rimozione. Il contrasto tra la destinazione impressa all’immobile e la disciplina urbanistica vigente al momento del rilascio integra un vizio sostanziale insanabile, che preclude tanto la convalida quanto la sanatoria pecuniaria e impone il ripristino dello stato dei luoghi. La sopravvenuta modifica dello strumento urbanistico che renda conforme la destinazione d’uso non incide su tale esito, perché l’affidamento tutelato dalla norma si fonda sulla conformità del bene alle regole vigenti al momento del titolo, non su una futura modifica del quadro normativo. La sospensione della concessione per l’attività di revisione veicoli, conseguente al venir meno della regolarità edilizia, costituisce atto vincolato.

Il Fatto

Un capannone destinato ad autofficina viene edificato in forza di un permesso di costruire, poi annullato dal giudice amministrativo per contrasto tra la destinazione d’uso e le prescrizioni dello strumento urbanistico. L’annullamento è confermato in appello e diviene definitivo. Una società aveva nel frattempo chiesto e ottenuto un permesso in sanatoria, a sua volta annullato con pronuncia passata in giudicato. La parte conduttrice e la proprietaria dell’immobile presentano quindi istanza di fiscalizzazione ai sensi dell’art. 38 del d.P.R. n. 380 del 2001 e dell’art. 149 della l.r. Umbria n. 1 del 2015, sostenendo che la sopravvenuta entrata in vigore di una nuova disciplina urbanistica avrebbe reso conforme la destinazione dell’edificio.

Il comune respinge l’istanza e ingiunge la demolizione con ripristino dei luoghi; la provincia sospende la concessione per l’attività di revisione veicoli, venuta meno la regolarità edilizia richiesta dall’art. 80 del d.lgs. n. 285 del 1992. Il TAR Umbria respinge i ricorsi. Le società e l’istituto di credito proprietario propongono appello, chiedendo anche misure cautelari, accolte in via interinale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato riunisce gli appelli e affronta anzitutto l’asserita formazione del silenzio assenso sull’istanza di fiscalizzazione. Il collegio ribadisce che in materia edilizia la disciplina è speciale e non coincide con l’art. 20 della legge n. 241 del 1990. L’art. 38 non qualifica l’inerzia dell’amministrazione, che integra quindi un’ipotesi di silenzio inadempimento e non consuma il potere di provvedere. Il procedimento ha peraltro natura officiosa, come si evince dal testo della norma e dalla sua funzione di disciplinare le conseguenze dell’annullamento di un titolo emesso dalla stessa amministrazione.

Quanto alla sentenza che aveva annullato il permesso originario, la Corte esclude che da essa derivi un vincolo a sanare l’immobile. Il potere del giudice è limitato dalla domanda, secondo il principio degli artt. 99 e 112 c.p.c., richiamati dall’art. 39 c.p.a.. Il Tribunale si era limitato a invitare l’amministrazione a valutare l’opportunità di modificare la disciplina urbanistica, senza predeterminare l’esito di un procedimento allora nemmeno avviato.

Il nucleo del ragionamento riguarda la portata dell’art. 38. La norma contempla tre fattispecie e consente la sanatoria pecuniaria solo quando il vizio del titolo sia di procedura e non rimovibile. Il contrasto con la disciplina urbanistica è vizio sostanziale, che preclude convalida e fiscalizzazione. La Corte richiama l’Adunanza plenaria n. 17 del 2020 e la Corte cost. n. 209 del 2010, secondo cui i vizi delle procedure amministrative non comprendono i vizi sostanziali.

La modifica sopravvenuta del piano non muta l’esito. L’immobile resta abusivo perché difforme dalle regole vigenti al momento del rilascio; l’affidamento tutelato dalla norma riguarda la conformità originaria, non la speranza di una futura variazione del quadro normativo. Diversamente si reintrodurrebbe la sanatoria giurisprudenziale per conformità sopravvenuta, disattesa dalla Corte cost. n. 232 del 2017 e contraria al contrasto all’abusivismo. Il d.l. n. 69 del 2024, non vigente al momento del provvedimento, non supera la doppia conformità, come chiarito dalla Corte cost. n. 125 del 2024.

Il ripristino è escluso solo per impossibilità tecnico-costruttiva, che nella specie non ricorre. La sospensione provinciale è conseguenza vincolata, con irrilevanza delle doglianze procedimentali. L’eccezione di illegittimità costituzionale è dichiarata manifestamente infondata. Gli appelli sono rigettati, con condanna alle spese.